智慧城市的概念诞生于2008年底。2009年开始，中国的智慧城市建设和发展也正式拉开了帷幕。智慧城市的服务对象、服务内容非常广泛，但核心主线是“利用信息通信技术”提升城市服务质量。客观地看，中国这些年来对智慧城市发展历程的探索，仍然只是一个短暂的实验阶段。可以说，智慧城市在中国依然还未走出“盲人摸象”的过程。
三大核心问题有待解决
智慧城市到底是什么？智慧社会、智慧城市、数字乡村等概念怎么才能更好地融合？智慧城市的理念和内涵极其宽泛。实际上其中很多的核心问题，例如互联互通、信息共享、业务协同，真正破题的依然很少。总体来看，智慧城市在深化发展中面临三大核心问题。
•第一，缺乏对智慧城市理念、内涵的科学统一认识
很多人仍然站在不同的视角看智慧城市。就像盲人摸象一样，有人看到的是数字政府，有人看到的是城市治理，有人看到的是新基建，有人看到的是惠民服务，有人看到的是产业经济，有人看到的是5G、区块链……
那么智慧城市的理念和内涵到底是什么？我们知道，在国际上，ITU-T（国际电联标准部门）、ISO都提出了各自有关智慧城市的定义。2014年，国家新型城镇化规划提到推进智慧城市建设的内容。在智慧城市重点方向的表述上，采用我提出的“五化”表述，并完善扩展为“六化”，即信息网络宽带化、基础设施智能化、规划设计数字化、公共服务便捷化、社会治理精准化、产业发展现代化。
2016年之后，国家提出新型智慧城市概念，强调以数据为驱动，以人为本、统筹集约、注重实效。信息共享方式从运动式向依职能共享转变，推进方式逐步形成政府指导、市场主导的格局。未来10年，智慧城市的内涵将从信息通信技术为主融合跨界到政治、法律、管理制度、流程规范中，并从这些方面得到支撑和保障。
由此可见，随着智慧城市建设的深化和发展，对于智慧城市的理念和内涵的认识也将随之逐步深化。
•第二，缺乏有效的智慧城市顶层设计理论和方法
通过13年的发展，大家越来越认识到智慧城市是一个开放复杂巨系统。
过去，电子政务是以中央部委和各个地方的部门为单位来开展建设，各扫门前雪。2002年定义的两网一站四库十二金系统，就是以中央政府的十二个纵向条线的垂直系统来建设电子政务。
今天，智慧城市是以城市为载体，横向进行的一种建设。过去纵强横弱。今天智慧城市要做到横也强，要横向畅通，涵盖城市所有角落、每个部门、每个区县。不能够简单说水务做好了，城管做好了，就是智慧城市。智慧城市是一个全局优化工程，要站在城市全局维度上实现全局最优、经济最优、治理最优、民生最优、产业最优。但每个部门和局部可能不一定是最优的，因为全局最优不等于局部最优的组合。要实现整体最优，需要在各个部门之间进行利益重组，特别是以数据和信息为代表的利益、权利、资源配置重组，所以需要一个更好的复杂巨系统的理论和方法。
强化智慧城市的顶层设计，需要尽快出台国家层面的新时期新型智慧城市建设的指导意见，阐明我国新型智慧城市的推进思路、发展目标、重点任务、保障措施、改革要求等，为今后一段时间里我国新型智慧城市建设发展指明方向、描绘蓝图，并通过国家新型智慧城市评价等方式来提供更加具有操作性的建设指导。
•第三，缺乏可持续性的动力机制和长效运营发展模式
目前，我国新型智慧城市建设进步迅速，“云战疫”“健康码”“云监工”等成为疫情防控的“利器”。但是，实践中也暴露出不少短板。特别是疫情之后，大家深有感触。如果只是花钱建设智慧城市，但却不去管它是不是能够运营，是不是能够用智慧城市的杠杆去带动数字经济。这样的智慧城市在中国是越来越行不通的。因此，智慧城市需要探索如何长效发展。优化新型智慧城市的生态，可以通过政府引导，鼓励政企合作、多方参与，创新智慧城市建设和运营模式，实现智慧城市建设项目的可持续健康运营，着力提高民众体验的满意度。同时，要通过体制机制创新，形成数据治理、数据开发的数据安全利用机制，释放城市数据要素活力。面向数据跨地域协同的实际需求，结合我国城市群（带）发展和城乡一体化发展的战略规划，将若干中心城市的先进治理能力扩展到整个区域，实现邻近区域的数据打通和业务协同，促进城乡数据公共服务的均等普惠。
五大发展不平衡和不充分有待优化
除了三大核心问题，智慧城市的发展有五大不平衡和不充分的具体表现。
•第一，技术走在管理前面
技术发展非常快，物联网、云计算、大数据、人工智能、宽带城市、智能制造、互联网+、信息消费、信息惠民、量子科技等层出不穷。但是政府和一些行业部门的管理能力滞后是短板。技术已经走到了信息时代，人工智能成为新的生产力，区块链成为新的生产关系，数据成为新的生产资料和生产要素，云计算成为新的生产工具，5G、物联网成为新的生产环境，软件和算法正定义新的生产方式，但很多政府工作人员、行业人员，包括很多百姓仍然停留在农业时代或者是工业时代的思维里。智慧城市不应该是技术驱动，应该是业务驱动。带来城市各方面管理能力的提升，社会文明素质的提升，这是根本要义。技术只是手段。智慧城市要解决技术和管理如何同步的问题，需要让大数据局成为一个有信息和数据管理权利的局，大数据局应该是未来所有城市的大局。否则它就不可能做到有效的协调。
•第二，实践走在政策前面
技术应用都推进得非常快，但政策上还有很多的规则要重新设计。例如对数据的管理规则，谁来代表政府来管理所有的委办局汇集起来的政务大数据？数据所有权解决之后，再说它的使用权。如何通过运营公司跟其他企业分门别类地推动建设，把数据从资源变成资产、变成资本？如何交易？怎样用它获利？目前相关政策和规范体系还具有非常大的完善空间。
•第三，企业走在政府前面
很多智慧城市有效果，是有企业不遗余力作为火车头带动的结果，但走得很艰难，也不容易持久。当前很多部门对信息化建设是很不积极的。因为对他来讲增加了很多麻烦，改变了过去的工作范式，要适应很多新东西。所以，政府如何在当前信息化浪潮中真正地提高每位公务员、每位行政事业单位人员的信息能力和信息素质，也是极为重要的。否则，有再好的平台，但仍然用老的方式做，智慧城市永远无法达成。
•第四，建设走在运营前面
基本上，我国的智慧城市建设仍然是以建为主，缺乏运营思维。未来的智慧城市建设，第一位的规划是运营规划。如果没有想清楚未来谁来运营、怎么运营、怎么增值的话，那宁可就先不要建。没有以终为始的设计，盲目的项目建设，技术推动，未来会存在资源重复建设、铺张浪费甚至没有效果的潜在风险。
•第五，期望走在时效前面
谈论智慧，愿景都非常好。但回到现实世界里，感受度都较少。智慧要真正落地，可感知，让老百姓真正有获得感。
后疫情时代，智慧城市建设五方面发力
过去的20年是中国互联网产业、应用、技术不断惊艳世界的20年。未来20年，抓住发展机遇，与时代同频共振，城市智慧化将持续惊艳世界。互联网将从信息互联网、消费互联网转向价值互联网和产业互联网。从“互联网+”转向“智慧+”，是一个必然的发展趋势。特别是经过疫情这场洗礼，不仅成为数字化快速推进的重要机遇，而且完成了全中国数字化的概念普及。后疫情时代如何来推动智慧城市发展？我认为要从以下五个方面发力：
•第一，需求上，去虚向实、去伪存真
智慧城市要解决真问题、真痛点、真需求。过去无论是在电子政务和行业信息化方面，都有很多的弱需求、伪需求，说起来很好，最后却没有效果。所以过去有很多的项目，往往在验收之日、竣工之日就是这个系统死亡之时。所以智慧城市一定要变成城市生命体的一部分，然后持续地来发挥它对需求的适配作用。
•第二，使命上，以人为本、开放惠民
智慧城市建设要以老百姓需求作为第一出发点。没有市民和企业的参与，没有来自市民和企业的需求，就没有智慧城市。智慧城市未来的深度设计、深入开发、深度运营，要进一步挖掘人和企业的需求，惠及大家。
•第三，价值上，效果导向、效益导向
过去太多的智慧城市项目没有直接的项目效果，没有显著的经济和社会效益，这需要重点转变。
•第四，品质上，平战结合、聪慧敏捷
智慧城市的数据，应该是实时鲜活的数据。不只是平时可以做一些可视化的展示，更重要的是要做一些实时的决策指挥、应急管理，真正实现牵一发动全身的敏态管理。
•第五，形态上，以终为始、长效运营
智慧城市如果仅靠每个部门向财政局要固定的甚至每年被削减的所谓运营经费，这种模式一定是不可持续的。一定要通过智慧城市运营，数据的运营，形成产业收费，效果收费，对经济持续拉动，自我造血，构成内循环。
智慧城市未来发展的六个关键启示
•第一，智慧城市是要面向运营，而不是简单地建设
未来的规划建设一定要以运营为主，有内生的造血功能，才能够行稳致远，否则可能昙花一现。如何能真正走得远？要有运营的模式，要有内生动力机制。不管谁当领导，这个系统都在转。因为它是在为人民服务。人民城市人民建，人民城市为人民。而且，通过这样的运转才能真正带来产业。为什么过去大家对智慧城市经常会有些批评？因为它带不来产业，它只能花钱。所以我为用数据的运营、服务的运营、产业的运营这样的支撑来形成未来的纵向的信息服务业，打造智慧城市运营商，是未来智慧城市必须要走的。不管是谁来做，肯定有人会把这个体系建立起来，否则，未来中国智慧城市就不可能再搞了。它一定就没有出路了。未来智慧城市再往前发展，必须要形成智慧城市运营商，形成智慧城市运营业和服务业。
•第二，智慧城市不是城市的简单信息化
它基于信息化又高于信息化，是城市发展方式的智慧化，是新一代信息技术对城市的发展范式进行重塑和再造。
如果只是把原有的模式用数字化改造一遍，还是原有系统的这种加固，这不是智慧城市。智慧城市是要用技术来倒逼城市一些不合理的秩序重新构建。它本质上是改革创新系统工程，要以自我革命的精神进行场景再造、业务再造、管理再造和服务再造。因此，要用更广义的思维去考虑未来的智慧城市建设，不能简单只是数字化，只是技术赋能。技术的背后要为老百姓的衣食住行、生老病死、安居乐业提供直接服务。
•第三，未来的发展应该以人为本，模式翻转
过去是站在政府侧服务端考虑老百姓需求，现在要做供给侧改革，用老百姓的需求来决定智慧城市做什么、建什么、怎么做、怎么建、怎么管。如同今天智能制造的C2M（Customer-to-Manufacturer，用户直连制造），客户需要什么样的衬衫，然后厂家才制造什么样的衬衫，并且做到零库存。未来的智慧城市也要读懂老百姓和企业的需求，从设计上说是要翻转过来，以用户为主导和切入点来决定城市的平台提供什么样的功能和服务。
•第四，纵向垂直到横向融通的转变，进一步提升横向管理协调机制
智慧城市不是做纵向系统建设，要横向打通各个部门之间的壁垒来为城市的发展服务。把过去中央各部门的纵向垂直系统，跟今天城市横向融通的建设，做好衔接和配合。既要符合中央部门的一些纵向管理要求，同时要最大限度地为地方的经济社会提供服务。
这么做会给城市带来的核心的制约是什么？就是要进一步地提升城市横向管理协调机制。智慧城市不是在给每个委办局按纵向去加固，而是在城市级横面上实现统筹，实现业务协同。智慧城市建设的进度和水准要与城市级的管理协调水平相匹配。赋予多大的统筹协调的能力，才能做多大的智慧城市。如果不适配，最后肯定会出现前面谈到的五个不协调的问题。要强化横向的管理协调机制的建设，就是要进一步加强大数据局和各部门各个区县联动的机制。这种联动的机制包括资金、项目、人才和运营方式的联动。统筹协调能力提升了，技术平台才能真正的实现应用层面上的效果提升。这就是大城市宜做“小智慧”，小城市宜做“大智慧”的意思。如果城市级的管理协调机制建设不到位，就不要大面积去做所谓的智慧城市建设，做的越多可能未来就错的越多，或者未来整合的时候难度越大。
•第五，智慧城市是构建敏态系统，用数据驱动来实现全程、全时、全模式、全响应的灵活敏捷
这与过去那种各行其是，各自为政，分兵把守的模式有根本不同。过去城市一个道路塌陷，副市长或者秘书长要把10多个委办局的领导叫在一起开协商会。因为什么呢？路面塌陷涉及的管线问题，其数据存储在不同部门，领导班子要进行集体协商。现在智慧城市通过整合实现所有部门数据构建联动机制，快速地妥善处理。所以智慧城市下一步要实现敏态系统。打通数据血液，更好地联动应用需求，打造核心动力。城市要牵一发动全身，动态地为市长和市民提供需要的数据，把复杂留给系统，把简单留给用户，灵活敏捷，精准管理。
•第六，城市是一个有机体、生命体和智能体，它不断生长持续演化
智慧城市建设不可能一蹴而就。它是要实时优化的。没有最智慧只有更智慧。要把握城市发展规律和生命体征，坚持系统性谋划，革命性再造，持久性攻坚，加强顶层设计，聚焦重点难点，创新推进机制，长效持续发展。智慧城市，首先要读懂城市，用生命的观点，发展的观点来看待城市的持续演化。现在上百个城市在搞城市大脑。在这个过程中，要有清晰的城市生命认知，不能以为搞一个数据中心，搞点所谓的模型，搞点场景就是大脑，就是智慧城市。那就是贬低了大脑，贬低了智慧。大脑代表数据集中、算法集中和模型集中，但除了大脑的中枢系统以外，末梢神经这些单元是否能够更加智能？边缘计算，区块链，其他的一些运动神经系统的能力是否足够？智慧城市不只是建一个大集中的智能中枢，而是到了区县，到了终端，到了场景，而是到了工业现场的本地化以后，它是不是智能的，是不是高效的，是不是协同的。把所有的数据，所有的功能全部集中在一个城市大脑上，但是没有肢体，没有神经，没有终端末端，这就不是有机体，更不是智能体。所以要通过各层面，包括应用来实现一种整体性的建设，实现更好的协调。
数字决定命运，智慧引领未来。智慧城市将通过更多的数据汇聚，包括经验汇聚、方法汇聚，来实现更好的感知、协同、洞察和创新，实现城市治理模式突破、产业模式突破、服务模式突破和发展理念突破，发挥智慧的真正价值。智慧城市是个养孩子的过程，科学施策，循序渐进，久久为功，城市一定会更加美好。
（作者：单志广，国家信息中心信息化和产业发展部主任、智慧城市发展研究中心主任；来源：《ICT新视界》2021年第2期（4期/每年），总第31期）
