本文来自人民邮电报，作者：续俊旗。
当前，全球自动驾驶汽车正式进入技术快速演进、产业加速布局的新阶段，自动驾驶下半场来临，商业化落地将成为竞争关键。在国内，自动驾驶已经从封闭测试场到开放测试道路再到开放测试区，开始迈入城市级大规模应用，自动驾驶出租车、干线物流、无人配送等多场景示范应用有序开展。随着自动驾驶逐步进入商业化探索的快车道，原有针对传统汽车的法律制度以及监管模式已不能适应自动驾驶发展的需求，应当通过制定专门的自动驾驶法律来规范和促进产业的发展。
自动驾驶汽车产业发展呼唤法律制度回应
传统汽车的法律和监管体系难以满足自动驾驶汽车技术发展需求，立法空白亟待填补。自动驾驶车辆作为一项新生事物，目前尚面临不能准入上市、不能上牌、不能上路从事交通运输等诸多法律问题。我国现有的道路交通安全管理主要是以“驾驶人”为核心，如汽车只能由取得机动车驾驶证的人驾驶以及针对驾驶人的通行规则等，这种以“人”为核心的传统道路交通管理模式对于由“自动驾驶系统”实施驾驶任务的高度和完全自动驾驶汽车是不适用的。
现有法律体系无法提供适合自动驾驶汽车的风险和责任分担体系。自动驾驶汽车安全事故的责任分担问题是自动驾驶汽车法律问题的深水区，涉及各方参与者的利益，也关系到各方参与者的积极性。自动驾驶汽车相比于传统汽车而言，产业链更长、产业参与方更多，在现行法律体系下，自动驾驶汽车事故责任主体规定不够明晰，责任分担规则尚未确定，未来需要在平衡各参与方利益的基础上，大胆创新、小心求证，逐步建立适合自动驾驶汽车的责任分配体系。
各地现有的地方自动驾驶汽车管理文件效力层级较低，难以有效发挥法律规则对技术创新的引领作用，在促进产业发展方面的作用有限，难以有效发挥法律规则对技术创新的引领作用。制定专门的自动驾驶汽车法律法规，有利于进一步提高自动驾驶汽车领域管理工作的法治化水平，为自动驾驶汽车产业发展构建更加良好的环境。
国外自动驾驶汽车立法现状
为抢占自动驾驶汽车产业发展制高点，世界范围内主要国家加快政策法规制定。全球已有17个国家制定或修订了自动驾驶汽车相关的法律法规，旨在为自动驾驶汽车产业发展扫清法律障碍。典型国家如德国、日本和美国。
德国先后于2017年、2021年两次修订《道路交通法》，并于2022年出台了配套的《自动驾驶条例》，成为世界上首个为L3和L4级自动驾驶汽车立法的国家，在全球范围内率先建立了相对正式、完整的自动驾驶监管法律制度体系。日本于2019年修订《道路交通法》和《道路运输车辆法》，允许L3级自动驾驶车辆合法上路。从2023年4月1日起，日本警察厅公布的《道路交通法》修正案正式实施，该法明确L4级自动驾驶车辆实施方式，并对无人配送车进行专门规定。美国则是坚持开放务实的立法精神，虽然在联邦层面尚无统一的自动驾驶法律法规，但各州积极出台州立法与行政命令，从而形成了联邦政策与州立法双向结合的自动驾驶规制体系。截至2024年2月，美国已有38个州提出与自动驾驶汽车相关的立法或行政令，以道路测试作为法规核心。与此同时，美国无人驾驶商业化进程加快，比如加州持续释放政策潜力，机动车管理局和公共事业委员会推动L4级自动驾驶车辆收费运营。
其他国家自动驾驶汽车的立法经验可归纳如下：
一是通过立法赋予自动驾驶系统合法地位，为无人化自动驾驶汽车测试和应用提供法律依据。比如，德国、日本均在立法层面对“系统驾驶”予以肯定，并根据驾驶自动化水平对驾驶人、制造商、技术监督员、车辆所有者等应履行的义务进行了明确。
二是自动驾驶汽车准入属于国家事权，无地方立法变通权的地区可着眼于地方标准的先行先试。在汽车准入方面，国外创新提出了豁免制度，如欧盟以及美国均是通过发布指南的方式，为自动驾驶汽车准入提供路径，通过对豁免时间及数量进行限制给予临时豁免许可。由于自动驾驶车辆的国家强制性标准短期内无法全部出台，对于无立法变通权的地区来说，可通过出台地方标准的方式先行先试。
三是对自动驾驶汽车事故责任进行认定时，强化自动驾驶保险产品的兜底效应。目前，各国在事故责任认定方面的创新突破力度不大，尚未脱离原有的责任分配模式，但保险兜底已成为普遍做法。英国在全球率先制定了《自动与电动汽车法案》，将车辆强制保险范围扩大至自动驾驶汽车。德国在对L3级自动驾驶及L4级自动驾驶进行责任认定时，延续了既有的机动车交通事故侵权责任和产品责任归责的传统框架，但是通过为技术监督员购买责任保险以及车辆的双倍最高责任金额等方式提升了无人驾驶汽车的保险保障程度。
我国自动驾驶汽车法治建设的路径选择
为促进和规范自动驾驶汽车产业的发展，在全国性自动驾驶汽车法律一时难以出台的情况下，广东深圳、上海、江苏无锡、江苏苏州、杭州、武汉等地就智能网联汽车地方立法率先进行了有益探索。深圳经济特区发布了《深圳经济特区自动驾驶汽车管理条例》（以下简称《深圳条例》），这是国内首次以地方性法规的形式对自动驾驶汽车管理进行全链条规范，通过创设深圳市自动驾驶汽车产品地方标准和目录实行自动驾驶汽车产品地方准入，并通过制度创新进一步放宽自动驾驶汽车道路测试和示范应用，为技术相对成熟的自动驾驶汽车应用场景的商业化发展提供法律支撑。相比深圳，上海市则发布《上海市浦东新区促进智能网联汽车创新应用规定》（以下简称《浦东创新应用规定》），聚焦无驾驶人的自动驾驶汽车道路测试、示范应用、示范运营、商业化运营等创新应用活动，同时也对无人配送车等无人驾驶装备的创新应用作了原则性规定。2023年3月22日，浦东公布《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定实施细则》，为相关企业开展无驾驶人自动驾驶汽车示范运营提供操作指引，加快推动自动驾驶汽车进入商业运营阶段。此外，无锡、苏州、杭州等城市也从产业促进角度积极推进地方立法工作，重点关注基础设施建设、技术创新与产业扶持等内容，为智能网联汽车产业高质量发展提供了法治支撑。这些地方立法实践对国内自动驾驶汽车地方性法规的制定和管理提供了良好的经验借鉴。
地方先行先试立法，有助于推动智能网联汽车产业驶向“快车道”，但其跨地域的适用问题、规范能力不足等局限性也不容忽视。以深圳、上海这种授权立法模式而言。《深圳条例》是经济特区法规，是授权变通立法模式（“授权立法”）的产物，发挥以点带面、为其他地方提供立法经验和参考、充当国家法制发展与完善的试验田的引领作用。特别是，《深圳条例》在自动驾驶致害问题的处理上运用了特区立法权对民事基本责任制度进行突破创新，不失为一种有益的尝试。而《浦东创新应用规定》在性质上是浦东新区法规，是全国人大常委会通过授权决定创设的新型地方性法规。旨在比照经济特区法规，在非经济特区的浦东，在限于“改革创新实践需要”目的范围内，变通适用法律和行政法规。这些地方性法规的局限性在于，其无法满足区域协调发展战略的需要。相比之下，北京、苏州、重庆、武汉等地的智能网联汽车“立法”受制于立法权限制，除了法规适用范围局限外，还存在部分监管规则缺失导致监管预测能力、规范能力不足等问题。
考虑到地方立法的局限性以及现阶段起草自动驾驶汽车法律的不切实际性，建议由全国人大常委会授权国务院立法制定自动驾驶汽车条例，等成熟后再推动法律的制定。待制定的自动驾驶汽车条例应对自动驾驶汽车在道路测试、示范应用、准入登记、使用管理、交通违法及事故处理、法律责任等方面的突出问题进行全链条立法，为自动驾驶汽车创新发展提供坚实的法律保障。至少应包括如下内容：自动驾驶汽车的“身份”问题，明确准入技术标准、准入管理规则等事项；自动驾驶汽车的“上路安全管理”，车辆的上牌登记、人证管理、事故处理、交通执法等；自动驾驶汽车开展商业化经营，即开展出行服务、货运服务的许可资质问题；自动驾驶汽车交通事故责任划分问题；其他需特别关注的问题，如“数据安全”“测绘数据”等。
（作者单位：北京国际数字经济治理研究院）
