大数据时代，人类第一次能够在非常多的领域和非常深入的层次获取和使用全面、完整的数据，并借此深入探索现实世界的规律。大数据最大的变化是人们可以很大程度上从对因果关系的追求中解脱出来，转而将注意力放在相关关系的发现和使用上，先知先觉，预测未来。党的十九届四中全会首次将“数据”增列为生产要素，这是一次伟大创新之举，足见对大数据的重视。这也充分说明，随着经济活动数字化转型的加快，数据对提高生产效率的乘数作用凸现，已成为最具时代特征的新生产要素。那么，在大数据时代，税收风险管理面临哪些挑战，如何构建大数据环境下的新型税收风险管理体系，将是本文研究的重点。
一、大数据时代税收风险管理面临的挑战
税收风险管理过程中的大数据应用，应该是大数据环境下内外部涉税数据的全面采集，通过大数据、云计算、人工智能等处理技术，形成数据产品，进而对具体案源实施精准应对。但综观目前税务部门的税收风险管理现状，依旧面临着新的形势和挑战，与大数据的时代要求还有一定差距，亟待解决。
（一）纳税人爆发式增长，征纳双方信息不对称加剧
随着“大众创业、万众创新”政策效应和“放管服”改革的深入推进以及营商环境的持续优化，我国纳税人数量增长迅猛。据统计，2019 年新办企业日均高达2 万户，市场活跃度70%以上，同时，全年有133.9 万户企业通过简易注销退出市场，（1）纳税人名称、经营范围、生产经营地、股东、财务负责人、办税人员变动数据信息数以万计，税务机关难以做到涉税数据的随时更新、及时维护。伴随着大数据、云计算、人工智能等技术的蓬勃发展，“新零售业”横空出世，纳税人的经营方式越来越多样化，新业态、新模式层出不穷，纳税人核算方式呈电子化、智能化、专业化、集团化趋势。此种情况下，税务机关因诸多因素无法全面准确掌握每个纳税人的所有涉税信息，尤其是企业资金流、物流、信息流和生产工艺流程等相关信息以及跨地区企业集团、跨国跨境税源等。同时，税务机关对散落在互联网上的大量“碎片化”的涉税信息往往也难以及时获取。这使得征纳双方信息不对称加剧，税务机关难以实现对所有纳税人做到“心中有数”，给税收风险管理精准应对增加了难度。
（二）税费统一归口征管，税收数据蓝海规模剧增
新税务机构正式运行一年多来，在机构大合并、系统大调整、业务大整合的情况下，尤其是在做好组织税收收入和减税降费的基础上，税务系统接收了社保等相关税费的征收管理职责，整合了国税地税征管信息系统，完成了金税三期并库，实现了金税三期全面上线运行，同时，针对个人所得税改革还配套完成了全国自然人税收管理信息系统（ITS）。各种涉税（费）信息几何级增加，形成了税务系统内部的税收数据蓝海。税务部门已经掌握了数以千万计企业纳税人和数以亿计自然人的相关海量信息。在人员没有增加、机构没有增设的情况下，如何管好用好如此“庞大”的涉税大数据？目前，税务部门的税收数据信息的收集存储能力、税收数据的深度挖掘和增值利用水平都有待进一步提升。
（三）涉税数据共享机制缺位，“数据孤岛”依然存在
一是内部数据共享进展缓慢。比如，税种管理部门在日常管理中发现或获取的各类涉税数据，税务稽查部门接受的涉税举报信息、税务稽查实施过程中查账发现或获取的数据信息，纳税服务部门在纳税服务过程中发现或取得的各类涉税数据，税源管理部门在征收管理过程中发现或获取的各类涉税数据以及国际情报交换、跨区域协作信息交换等获得的涉税数据，大多各自散落在对应的单位和部门。
二是外部数据共享没有制度保障。虽然税务机关已经与市场监管、人民银行反洗钱中心、公安机关等部门签署了数据交换协议文本，建立了第三方数据对接联络机制，但还有很多职能部门、单位、团体基于自身利益或保密等诸多因素，对第三方数据交换不主动、不积极，以这样或那样的借口不愿意或不完全提供有关纳税人的涉税信息。而导致这些问题存在的最主要原因是缺少顶层设计以及缺乏信息管税方面法律法规层面的制度保障。现行的《税收征管法》等相关法律法规仅对有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法履行职责作了原则性规定，但对具体采取的方式和程序、违反规定应如何追责和处罚等均没有具体规定。另外，对互联网数据的采集应用，也缺少有效的跟踪考核机制，涉税数据的及时性、完整性、有效性难以保证。
（四）大数据专门人才缺乏，大数据应用水平不高
数据海量、混杂、无序是大数据的基本属性之一，需要专业的技术人员具有关联思维，应用大数据技术挖掘、开发数据产品。当前，税务系统大数据专门人才缺乏，税收风险管理人员知识结构老化，业务能力参差不齐，对大数据分析工具掌握不多、运用不够。
一是依赖传统经验研判，对涉税数据（主要来源于金税三期核心征管系统中的纳税申报表、财务报表及相关附列资料等静态数据）应用仍处于报表浏览、指标比对、一户式查询、资料逻辑分析以及过程监控等基础数据的简单加工和对税收问题现象的简单描述。
二是基层一线严重缺少大数据方面的专门人才，尚无能力自行建立税收与经济数据之间的关联数据模型，更谈不上对已有的数据进行数理统计、趋势预测分析和深度挖掘，也就难以准确地对涉税数据所反映出的税源情况、经济运行景气指数进行有效分析监控。
三是风险识别命中率不高，税收风险管理效率低下，有的地方甚至是为了应对而应对，简单走走流程，税收风险管理应对成果不够理想。
（五）协调管理机制不完善，“治数”能力有待提升
国家税务总局于2019 年年底成立了税收大数据和风险管理局，明确了基本运行规则，初步构建了“征科司+ 电税中心+ 大风局”的小三角框架体系和“税收信息管理系统、业务应用和内控绩效”三大部类相互协同的大三角体系。但大数据制度执行力、协调管理机制合力还有待进一步验证。
一是国家税务总局层面与其他部委的数据交互共享机制建立完善仍需时日；
二是国家税务总局大数据管理机构与省、市对口部门的职责划分和运行机制尚需进一步明确；
三是大数据领导小组以及协调运行机制尚未在全国范围内完全规范统一，税收数据应用的广度和精度还有很大的提升空间，“治数”能力有待进一步提升；
四是大数据人才选拔、培养、使用机制需要进一步完善；
五是税收大数据全局一盘棋的思想有待进一步强化，既要鼓励有条件的地方大胆创新探索，又要规范指导、科学界定，不能各自为政、重复投资、盲目开发、低效率运转；等等。
二、大数据环境下税收风险管理的路径选择
党的十九届四中全会指出，要建立健全用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。这为推进税收风险管理和税收现代化建设指明了方向。可以预见，大数据时代的税收风险管理，主要依托大数据、人工智能、区块链和5G 等现代技术，深化大数据应用，实现税收数据实时处理、实时决策，通过云计算快速分析出涉税数据的价值，加快税收风险管理数字化进程，构建大数据环境下精准风控、数字管税的新型税收风险管理体系。
（一）强化大数据思维，树立科技驱动理念
大数据时代，万物互联互通，相互关联。大数据思维是适应新时代、落实新发展理念、认识事物客观规律的内在要求，也是实现税收治理现代化和提升“治数”能力的必然选择。习近平总书记指出，各级领导干部要加强学习，懂得大数据、用好大数据，增强利用数据推进各项工作的本领。因此，税务部门
一是要加大大数据相关知识的普及力度，提升税务系统内部各个层级人员对大数据思维、战略、技术与税收治理现代化关系的重视程度。
二是要清楚认识大数据给税收风险管理带来的革命性变革。大数据技术可以将税收风险管理从事后变为事前，将对因果关系的追求变为海量数据的相关关系的发现，把对过去的分析变为对未来的预测，更加有利于税收服务经济高质量发展。
三是要树立科技驱动理念。各级税务机关要充分应用大数据等技术，进一步发挥大数据在税收风险管理中的驱动作用，为精准开展税收风险管理提供支撑。大数据环境下的税收风险管理，要以大数据、区块链等先进的技术手段对所有纳税人的涉税数据进行全面分析、深度挖掘、自动关联，排除常规性事项，发现潜在风险疑点，具体指向明确，使得纳税人“画像”更精准，税收风险管理更简化、更全面，在节约时间资源和人力资源的同时，进一步促进税收风险管理提质增效。
（二）优化集成纳税服务，发挥以税资政作用
一是要以中央政府统一门户网站为载体，建设电子身份认证、电子证照、电子印章等一体的智慧税务服务平台，与“部委办局”网站自动连接，实现数据“一网共享”“一网通办”。
二是要优化完善“线上+ 线下”融合、“前台+ 后台”贯通、统一规范的电子税务局，以满足全国众多法人机构、自然人全税费种“一网申报”。
三是要进一步拓展网上“不见面”办理事项范围，推广应用移动终端服务，通过“扫一扫”等形式，对接支付宝、微信，推进多元化缴税缴费，减少征纳双方的税收成本，持续提升纳税人、缴费人的满意度和获得感。
四是要发挥税收大数据优势，发挥以税资政作用，不断强化数据分析应用，挖掘数据价值，展示数据应用成果，增强数据治税和数据服务能力，强化减税降费政策性分析，关注宏观税负变动率，从税收视角有针对性地组织开展税收与经济、税收与股市的相关性和趋势性等动态监控分析，反映区域整体经济、主要行业、重点税源企业景气状况，使之更加深刻地反映经济运行实际。
五是要建立用数据说话、用数据决策、用数据管理和用数据创新的管理机制，主动建言区域经济发展一体化，持续优化营商环境，助力经济高质量发展，积极为科学决策提供数据依据，为增强国家治理能力提供支撑。
（三）健全大数据管理体系，提升数字管税质量
一是要健全税收大数据管理领导小组统一指挥，税收大数据和风险管理局统筹实施，各业务部门协同作战的工作机制，要在国家税务总局、省局、市局三级成立税收大数据和风险管理局，统筹系统大数据管理工作。
二是要建立完善基于国家税务总局和省局两级的“1+N”大数据中心，形成国家税务总局、省局差异互补的大数据应用服务体系。各省按照“立足金税三期、完善本地，标准统一、架构一致”的原则，依托全国统一的税收大数据管理平台，开发具有地方特色的省级统一的大数据管理平台，明确数据集中存储、加工处理、分析应用、共享交换、质量控制、安全管理等各项职责，并为平行的“部委办局”和省、市、县局提供各类税收大数据产品服务。
三是省局税收大数据和风险管理局要集中系统专业人才，组建专门团队，负责对金税三期核心系统、增值税发票2.0 系统、电子税务局、其他各个业务部门、第三方和互联网等全方位的涉税数据，进行省局集中统一加工处理、产品研发、服务供给、情报交换。同时，还要清晰界定各专业部门的大数据应用需求、模型构建、数据采集、数据交换、外联共享等管理职责。
四是要利用区块链技术“多中心、不可篡改”的特征实现涉税数据分布式安全存储、数据信息安全传输和数据安全管理。
五是电税中心要加大区块链技术应用，完善数据信息安全措施和技术标准，强化平台软件安全的技术支撑和保障。
六是要利用区块链技术规范数据产品应用行为，强化数据安全管理责任，明确税收数据产品应用标准和操作指南，规范使用，分级授权。对涉及国家安全、国家秘密、社会公共利益、商业秘密和个人隐私的数据合规访问，要对利用目的、保密条件进行严格审查，并控制知悉范围，切实做到实名使用、授权最小化，严控超级账户数量和使用范围，做到查询使用记录痕迹化、日志化，将数据安全管理各项措施落到实处。
（四）完善风险管理机制，提高风险管理水平
一是各级税务机关要基于税收大数据，依托国家税务总局金税三期决策一包、全国大数据平台和省局大数据管理平台，对纳税遵从风险实施大数据管理、风险分析识别、风险任务管理、风险应对、过程监控和绩效评价，并将其全部纳入税收风险管理平台实施的全过程和全流程。
二是大数据管理、风险分析识别要在省局层面完成，通过人工智能分析纳税人的全部信息，定期扫描疑点数据，进行一户式归集，用数据对纳税人精准画像，及早预防税收风险，自动批量处理同质化、日常管理事项，将重大风险统筹管理。
三是要进一步强化税收风险任务科学管理。要实施省局、市局主导，税收大数据和风险管理局统一扎口管理的管理方式，明确目标任务、区分类别类型、区域统筹发起、配比任务数量与人力资源，统筹安排各税费种管理、大企业管理、高收入及高净值个人税收管理、跨境税源管理、虚开增值税发票防控、出口骗税防控等各种风险管理应对策略，集约化实施。
四是要进一步简化风险应对流程。要按照案头分析、风险识别验证、实地核实核查等应对方式，优化风险应对操作流程，提高风险应对效率。
五是要进一步开发“傻瓜式”数据工具，提升数据综合利用水平。可应用蟒蛇（Python）技术，直接把需要的税收数据和资料全部抓取过来，对数据进行清洗、筛选、去重、展示和分析，形成可用的数据产品。
六是要建立数据目录索引，为基层一线风险应对人员提供常态化、个性化、可视化的数据应用服务，挖出“病灶”，“精准滴灌”，进一步提升风险应对水平。
七是要强化风险管理过程中的监控和绩效评价。要发挥绩效考核指挥棒作用，促进税收风险管理质量提升，要将年度指令性任务列入目标考核，指令性任务下发需要遵期完成，要回流有结果，形成闭环考核。同时，要将指导性任务的应对情况纳入考核，作为同等条件下的加分项目。
八是要对税收风险应对过程和质量实施内部控制。数据让“税收权力”运行处处留痕，在不知不觉中将“权力”推进数据的笼子里。因此，要根据“一案双查”的要求，督察内审和纪检部门要按照一定比例进行随机抽取、实施监督。这样，既可以规范执法行为、防范执法风险和廉政风险，又可以持续优化营商环境，努力实现对市场主体的最小化干扰。
（五）完善法律法规保障，实现数据开放共享
国家税务总局已经与多个部门签订了税收数据共享协议文本，各地也出台了税收保障条例、税收保障办法等，但是法律层级还不够高。有鉴于此，我们认为，
一是要以《税收征管法》修订为契机，增加“税收数据信息交互共享”的相关条款，规范对内对外涉税数据提供行为，规范第三方数据以及日常信息情报采集行为，明确部门职责分工、申请流程、模板以及安全保密要求。
二是要明确各部门（单位）涉税数据提供与分享的法律义务和责任，进一步增强税务机关获取涉税信息的能力，建立健全涉税数据共享法律体系。在确保个人隐私、商业机密和国家安全的前提下，各级政府部门要带头开放数据，降低公共获取和利用政府数据资源的难度和成本，建设好大数据产业生态。
三是要积极推行创新驱动战略，以数据集中和共享为途径，明确跨部门数据资源的共享边界与提供和使用方式，打通信息壁垒，形成全国统一的数据共享大平台，实现国家、省市层级纵向连接和不同地域、不同系统、不同部门的横向跨越，使得纳税服务更便捷，营商环境更优化，为推进税收治理现代化提供优质的数据源，形成税收治理的强大合力。
四是要建立完善税收数据信息对外提供共享机制，依法保障各有关部门及时共享税收数据信息，更好发挥税收大数据在社会管理和公共服务中的作用。
五是要将税收信用对接社会信用，着力构建全国信用一张网。税收信用可以转化为企业融资资本，用税收信用贷款破解小微企业融资难的问题，助力实体经济发展。同时，要加大“黑名单”公布力度，对“黑名单”当事人采取更加严格的发票管理和高频次税收检查等措施，加强惩戒。
六是要完善纳税信用修复管理制度，对偶发性、能够主动纠正、消除不良影响的税收失信行为，要允许纳税人修复自身纳税信用，发挥信用正向激励作用，促进纳税遵从度的提升。
（六）坚持以人为本，征纳培养引进大数据人才
千秋基业，人才为本。大数据时代要培养一批既熟悉大数据规律，精通税收业务、现代信息技术，熟悉会计、统计等专业知识，又能深挖税收数据价值，找出税收风险点，精准实施风险监控的大数据税务专家，主攻数据加工、产品研发、数据服务、数据分析应用、数据安全管理等“技术活”。
一是要盘活税务系统现有人力资源，组建大数据专家团队，邀请有关专家轮流授课，在学中干、在干中学，并有针对性地选拔输送高学历年轻干部到开设大数据专业的院校进行培训提升，努力培养壮大税收大数据人才队伍。
二是要直接招引专业人才。在综合考虑经济收益、工作生活环境、生态环境等因素情况下，建议在各级税务机关配置首席数据师（CDO）职位，真心诚意留住人才。
三是要利用好第三方智库。要将社会各界相关大数据领域的专家学者聚集起来，运用他们的智慧和才能，助力推进大数据对税收风险管理的深度应用，为大数据环境下的税收治理提供满意方案或优化方案，实行跟踪并持续改进。
