本文来自微信公众号“学习时报”，作者/杜鹏。
推动实现全体老年人享有基本养老服务，关键点和突破口在农村。我国有1亿多农村老年人口，农村人口老龄化程度远超城市，1/4的农村已经进入超老龄社会，年龄结构的转变对农村养老服务体系建设提出新要求。但受限于农村发展基础，建立与当地老年人口需要和经济社会发展水平相适应的农村养老服务体系仍面临一系列挑战。
规模巨大的农村老年人口与城乡倒置的国情凸显了农村养老服务体系建设的紧迫性。一是农村老年人口规模巨大，人口老龄化的城乡倒置现象进一步加剧。目前，中国常住人口城镇化率达66.2%，2020年城镇老年人口数已经超过农村，但中国农村老年人口仍有1.21亿人，农村60岁及以上老年人口占比达23.81%，高于城市的15.82%。二是农村和中西部地区的老年人身体健康状况较差。第七次全国人口普查数据显示，农村老年人生活不能自理的比例占2.55%，高于城市的2.07%，西藏、新疆、青海等地生活不能自理的老年人占比在3%以上，广东、福建、江苏等地比例低于2%。三是农村老年人口的经济自立能力不足。尽管2020年离退休金、养老金首次成为中国老年人的最主要生活来源，但在农村地区，75.45%的老年人仍然主要依靠家庭成员供养（41.87%）和劳动收入（33.58%）生活，其中女性老年人依靠家庭成员供养比例超过一半，达52.89%，是自我经济供养能力最弱的群体，也是农村养老保障最需关注的群体。四是农村地区老年人的数字接触比例与质量仍需改善。截至2023年12月，我国农村地区互联网普及率为66.5%，低于城镇的83.3%；非网民人口集中在农村常住人口尤其是60岁及以上老年群体的特性显示，农村老年人口面对更突出的数字鸿沟困境。
面对农村人口结构转变带来的养老服务体系构建与改善需求，党和国家在农村养老服务体系建设方面频繁发力，以制度体系规划规范农村养老服务发展，涵盖重点关注特殊困境人群的服务需要、全体老年人的基本服务需要以及加强养老服务体系中的人才要素建设、提升服务体系中的产品服务质量，通过县—乡—村三级养老服务网络的打造与机构使用效能的提升、医养结合多元服务联合安全监管方式等助力服务质量的提升、基层党建结合多元主体健全养老服务的工作机制、合理规划健全投入与提高效率方式强化服务支撑等多个方面全面规划部署农村养老服务的未来发展，就农村养老服务发展短板有针对性地加大投入力度，为积极应对人口老龄化国家战略在农村的落实推进和乡村振兴战略的有效实施奠定基础。
现阶段农村养老服务体系建设仍面临一系列发展挑战与困境。这些困境主要包括人口“空心化”造成的主体困境、社会化服务体系中的要素困境、服务网络衔接有限的碎片化困境和地区发展差异巨大的不平衡困境。一是大规模青壮年人口外流与人口“空心化”共同形塑的农村劳动力总量缩减、结构老化的主体困境，使得农村地区在公共服务供给领域存在人才老化甚至断层现象，养老服务体系建设的能力基础由此被削弱。二是农村社会化养老服务起步晚，在养老服务设施、社会组织、技术要素等方面较城市相对滞后，社区养老服务机构和设施23.2万个，覆盖率仅有47.4%。三是在有限覆盖的条件下，农村养老服务建设布局呈现碎片化特征，县—乡—村三级养老服务网络的服务衔接不足，养老服务使用供需“错配”。2023年《中国民政统计年鉴》显示，农村养老服务机构的床位使用率仅有42.36%，且多数机构仅能满足具有自理能力的老人入住，失能照护的资质有待发展、能力有待提升。四是各地农村发展差异较大，养老服务发展参差不齐，中西部地区养老服务建设力量有限，农村社会养老服务以兜底保障为主；东部拥有优势资源的农村已经初步建成县—乡—村三级养老服务网络，如何构建与当地老龄人口基础和经济社会发展相适应的养老服务体系是当前面临的重要挑战。
加快提升农村养老服务体系的水平和质量。构建符合经济社会发展水平与人民美好生活需要的农村养老服务体系，事关积极应对人口老龄化国家战略和乡村振兴战略的顺利实施。
一是加强顶层设计。建设完善农村养老服务体系必须从规划布局与顶层设计方面发力，尽快出台中长期规划以规范明晰农村养老服务体系目标、布局与发展路径。通过组织多领域、多层次的理论探索，进一步明晰中国农村养老服务发展的理念体系，明确究竟为什么发展、发展什么样的农村养老服务、发展的目标是什么，综合积极应对人口老龄化的规律性和乡村振兴的规律性确定指导思想及目标愿景。在此基础上，制定中长期发展规划，在确定的目标愿景基础上，通过盘点服务设施、服务人才、服务组织和标准规范等的现状、缺口与困难，进而研判农村养老服务体系构建的需求，引领农村养老服务未来发展布局。在发展规划基础上，根据农村养老服务建设的现实需求与现阶段制度设计的漏洞短板，加强顶层制度设计，包括制定农村养老服务条例、适时推进长期护理保险制度的全国实践、基本养老服务清单制度的调整充实等，以农村老龄社会进程为需求指引、养老服务建设实践情况为供给指引，构筑符合农村经济社会发展水平与老年人需要的养老服务制度体系。
二是夯实农村养老服务体系建设的物质基础。将农村养老服务体系建设置于推进中国式现代化与全面推进乡村振兴进程中，通过产业开发、布局银发经济与加快数字乡村建设等方式夯实农村养老服务体系建设的经济基础。产业发展是农村地区经济的重要支撑，要在以往经验的基础上，优化产业开发方式。通过增加集体收入以及向老年人倾斜的资源分配方式加强老年保障力度，增强农村应对老龄化的经济实力，夯实养老服务体系建设的物质基础与财富储备。针对农村老龄人口规模较大的现状，可在经济相对发达的农村布局发展银发经济，引进养老企业在乡村投资建设生态旅居养老项目、打造“健康小镇”助力老年康养产业等有乡村特色的养老产业与养老服务项目，扩大养老服务供给，以数量带动农村养老服务供给竞争，进而提高养老服务质量，形成良性循环。同时，加快数字乡村建设，提升乡村网络设施水平，在此基础上加快智慧养老服务平台在农村布局，推进“智慧化+网络化”的农村养老服务体系建设，并通过老年人数字素养提升计划与“数字代理人”等方式缩小农村老年人数字使用鸿沟，便捷老年人数字公共服务使用。
三是锻造总揽全局、协同高效的农村养老服务体系建设的基层行动体系。推进各项养老服务政策有效落实，必须全面加强农村养老服务体系建设中的组织与人才保障。一方面，重视发挥四支力量的作用。通过“支部领办、党员领衔”的运行方式团结党员力量，发动村支部党员干部积极走访群众收集老人意愿，支持村级养老服务点发展，并将“党建+农村养老服务”纳入市县乡三级书记抓基层党建述职，在村一级则把养老服务工作纳入党组织书记“双述双评”，积极推广“党建+农村养老服务”新模式。另一方面，面对规模庞大的农村养老需求，社会力量不可或缺。可通过整合村庄闲置资源后委托专业养老服务机构管理运营，以公建民营方式鼓励社会力量参与，为农村空巢、困难、孤寡老人提供方便可及的居家上门服务；通过设立功德碑和功德墙等社会声誉激励举措，鼓励慈善捐赠，提供资金支持，保障村级养老服务设施发展的可持续性；通过借助公益项目，引入专业志愿者组织与学生志愿团体等定期向老年人提供关爱服务。此外，值得特别重视的是，虽然农村家庭养老功能在弱化，但这一主体目前仍具有不可替代性，可以增加居家养老护理服务现金补贴、依托村级养老服务站点为家庭提供“喘息服务”等支持政策，提升家庭养老能力，构建老人—家庭—村集体与社会力量多方联动的养老服务运作体系。同时，通过老龄协会引导老年人积极参与与自己切身利益相关的农村养老服务体系建设，如为发展规划建言献策，增强内生行动力量，提升老年人的参与感与获得感。
四是从构建完善农村养老服务网络、推进医养康养相结合、加强农村老年人的养老金保障等方面着手。应着力推进形成县—乡—村纵向贯通、不同县域横向互联的养老服务网络：拓展县级特困人员供养服务机构失能失智照护功能，推进专业性照护服务设施建设；整合乡镇敬老院等服务资源，推进乡镇（街道）区域养老服务中心建设；将村级邻里互助点、农村幸福院等互助养老服务设施建设纳入村庄规划，增加村庄养老服务点；重视易地搬迁地区农村养老服务体系建设，结合迁入地人口规模、老龄化程度、服务可及性等因素，合理布局养老服务设施。目前，健康老龄化理念在城市养老服务体系中已经建立起来，农村发展养老服务也要顺势而为，通过整合乡镇医疗卫生机构专业资源，实现乡镇卫生院与养老服务设施统筹规划、毗邻建设、一体运营，采取卫生院转型护理院、托管敬老院等多种有效方式实现资源共享、服务衔接，实现农村地区医养结合发展。通过统筹完善城乡居民基本医疗保险和城乡大病报销，建立包括农村地区在内的长期护理保险制度，鼓励医疗机构与养老机构合作，整合照护与保障资源，减轻家庭养老负担。另外，不断加强农村老年人的养老金保障，通过加大财政对城乡居民医疗保险的支持力度、宣传引导提高基本养老保险的缴费档次、推进个人养老金制度在农村地区的落地实施、改善基本养老保险的融资和福利调整机制等方式，加强农村地区养老金保障，提高老年人的自我保障能力。
五是构建农村养老服务体系发展的要素支撑体系。通过建立农村养老服务体系统计调查与综合评估制度，建立健全多元投入机制，着力提升农村养老服务质量水平。通过评价指标体系构建、年度统计调查制度规范与数据实时更新系统搭建等系列操作建设农村养老服务体系综合评估制度，以跨地区、跨部门与跨层级的数据共享为前提，对比服务体系建设前、建设中与覆盖后的设施使用效率和老年人社会化养老服务享有数据，如在改革乡镇敬老院向区域性养老服务中心转型过程中对改革前后特困人员集中供养率、养老服务中心入住率等进行统计，指导后续农村养老服务体系建设发展模式。农村养老服务体系的建设离不开健全的多元投入机制，财政部门可按规定将农村养老服务体系建设列入专项财政预算，中国人民银行和金融监管部门可在依法合规、风险可控的前提下主持引导银行部门加强对农村养老服务的金融支持。同时，应通过加强服务质量监管、合理布局农村养老服务设施等方式，提升农村养老服务可及性，增强服务质量与提高服务资源利用效率。
（作者系中国人民大学原副校长、人口与健康学院院长，全国老龄工作委员会专家委员会委员）
