本文来自微信公众号“数字经济先锋号”。
所谓数字治理是以政府为主的治理主体应用“数字技术”进行公共管理与公共服务的过程，外在表现为管理技术与管理手段的“数字化”。目前，对于数字治理的价值已有丰富的论述，主要包括打破时空界限、压缩条块结构、增强政务协同、促进信息共享、精准提供服务、辅助政府决策等方面。学界在肯定数字治理价值的同时也客观地指出了基层数字治理中存在的诸多现实困境。概而言之，这些困境主要有两个层面。
一方面，作为客观的数字技术存在应用的阈值边界，致使数字技术并不能完全满足基层治理需要或并不完全适用于基层治理实践。另一方面，作为工具手段的技术在嵌入具体场景时可能会因组织形式、官僚网络等结构性要素影响而产生变异，脱离技术设计初衷，产生技术治理异化。
当前，数字技术作为一种新型治理工具已广泛应用于社会治理场域并发挥显著成效。但仍有部分基层数字治理的案例表明，数字技术的应用似乎并不总能带来治理效能的提升，数字治理的理论功效和现实成果产出也并不总能保持一致。
困于基层治理的结构性因素，基层数字治理易产生异化现象，形成数字治理形式脱离治理本质、治理手段脱离治理实践、治理行动未对接现实问题的困境，导致技术应用与基层治理错位，对此称之为数字“悬浮”。本文将遵循技术的社会建构论的基本观点，将进一步明晰数字悬浮的意涵，揭示数字悬浮的困境及后果，剖析数字悬浮的成因并提出“去悬浮化”的现实路径。
01
数字悬浮的理论与特征
数字悬浮概念的提出及理论解释
“悬浮”一词原指未落地或浮于表面之意。在社会科学领域，“悬浮”一词多被学者们引申为某项政治权力、治理要素没有完全落地的情况。在基层治理领域，“悬浮”通常被用来表达某些基层治理要素“悬”而不“沉”，进而制约基层治理的成效。
因此，将“悬浮”一词引入基层数字治理场域进行研究，既有理论的铺垫，同样也反映了对现实问题的关照。这里所谓的数字“悬浮”现象强调的并不是治理要素的下沉，而是对于部分数字治理不能够贴合基层实践需要的批判性思考，强调数字技术真正服务于基层治理效能的提升。
进入数字时代，数字技术广泛应用于政府管理与公共服务领域。依靠数字技术强大的信息汲取与分析能力，可以较为清楚地对基层动态进行统计学意义上的分析，从而服务于管理和决策。凭借数字技术突破时空束缚的特质，政务服务的便利性与可及性也得到极大提升。
但对数字治理实践中凸显的部分治理缺陷，学者们同样做出了广泛探讨。既有研究主要关注以下几个方面：一是数字负担现象，具体表现为数字技术作为效能提升的工具却引发了基层工作人员治理任务增加的逻辑悖论。二是数字形式主义现象，即技术执行者行为异化与相关制度不健全等因素导致的数字治理实践背离数字治理目标的状态。三是数字利维坦风险，对此学者们认识到了数字赋权与数字约束的非对称性，过分强调数字技术的推广应用而缺乏对数字技术的监管约束，有可能威胁公民合法权益、禁锢人类道德选择、引发数据独裁。四是数据孤岛与信息壁垒，表现为数字的协同与共享体系普遍尚未建立，公共数据治理的“碎片化”困境等。五是数字隐私与数字安全，强调应用数字技术提升政府治理能力的同时，要防范和化解数字安全风险。
综上可知，数字技术嵌入基层治理的过程既有正向的治理成果产出，又有负向的治理“异化”流露与治理风险预示。因此，提升数字治理效能的关键在于控制风险、遏制异化、发挥技术治理优势。
数字悬浮的特征表现
基层数字治理本质上是治理主体应用数字工具完成治理任务实现治理目标的过程。在这一过程中，治理主体、治理任务、治理目标是构成基层数字治理的核心要素。因此，基层数字治理需要数字工具来提升治理主体能力，推动治理任务完成，促进治理目标实现。反之，数字嵌入下基层治理“悬浮”的产生是数字技术的功能与效用脱嵌于治理主体、治理任务、治理目标，进而无法赋能基层治理的表现。
1.数字悬浮于治理主体
数字悬浮于治理主体的现象存在技术供给不足与主体应用能力不强两个层面。在技术供给方面，尽管技术丰富多样，但集约性、融合性建设水平仍待提升，数据互联互通、共享存在困境。在应用方面，一部分治理主体数字素养不足，需要建立教育机制提高数字治理水平。技术供给与主体应用共同决定了适配情况，政务App泛滥、数据共享不便、数字平台闲置等现象反映了结构性失衡。不能满足需求或配合不密切的工具无法有效赋能基层治理实践。
2.数字悬浮于基层工作
数字赋能基层工作的前提在于数字技术能够适应科层政府结构，满足基层工作需要，发挥优势完成治理任务。然而，组织形式和官僚网络等要素限制着数字技术的突破和赋能效果。数字技术对制度建构能力不足，影响了推动工作方式和业务流程优化。
在行政发包制下，上下级政府形成问责与约束机制。下级政府无力按时完成指标任务时，可能出现虚假数据应对上级检查情况。政治锦标赛驱动下，地方政府希望做出工作亮点，吸引上级注意力。然而，快餐式数字化建设易陷入伪数字化陷阱。运动式治理隐藏虚假数字可能性，基层政府以数字台账应对无法完成的任务，导致台账运动，给基层工作人员增加负担。
3.数字悬浮于群众诉求
数字化建设应当深入基层治理情境中探寻符合地方发展实际的数字建设模式，弥合治理主体与群众需求之间的嫌隙。现有的数字基层治理实践中尚存有僵尸官网、留言不回应、信息不更新、回应难解惑的现象，也有因为部分政务App不好用、体验差而弃之不用的情况，这是典型的数字化建设脱离群众诉求现象。人民群众需要的是能够处理真问题，解决真麻烦的数字应用。数字技术治理需要对接现实问题、解决人民群众身边的实事。这是政府利用数字技术进行治理的缘由，也是数字化平台的核心价值。
02
数字嵌入下基层治理的困境
数字悬浮的本质在于基层数字治理的失效。现有的基层数字治理实践中存在着一系列低效赋能甚至是“负能”的数字治理现象，这些现象具有不同的表征及成因，但本质上仍然是对基层治理效能、基层治理需求的背离。
数字治理的形式主义
数字形式主义是形式主义在数字化背景下的体现，表征为“做技术表面文章”“为技术化而技术化”。当数字工具的使用不贴合基层的现实情况而沦为应付科层压力或博取政治注意力的权宜之策时，数字形式主义便由此产生。
其一，在层级节制的科层制背景下，基层政府官员面临上级政府的任务压力与考核压力，而当下级政府在既有条件下无法有效回应这些压力时，就会寻求以形式置换本质以达到效果。
其二，在政治锦标赛背景下地方官员拥有较强的政绩产出动机。在数字化浪潮驱动下，利用数字工具辅助基层工作成为政治锦标赛中获胜的现实选择，部分行政人员通过“表格填报”“数据打卡”实时报送工作状态，虽然显示了“工作绩效”，但却耗费了相当的工作精力，不利于工作效率提升与民生福祉达成。
其三，数字技术的应用强化了数字化管理的能力，可供查证、指标明确的数字呈现方式为工作考核提供了重要抓手。透过数据进行工作考察的行为本来无可厚非，但是一味强调工作成果的数字化有可能造成政府工作的扭曲。用于做形式的成本必然会挤占做实事的成本，从而削弱基层群众的获得感与幸福感。
数字工具的泛滥化
当数字技术脱离社会实践而自行运作时，基层治理无法提升效能。政府委托企业打造数字综合治理平台，但未能实现预期的增效，反而带来新问题，造成治理资源浪费。政务App、政务平台可提升政府工作水平，但大量重复建设导致工作负担增加、系统协同困难及浪费治理资源。
数据要素的闲置与数字平台的空转
数据要素与技术平台相互关联、相互支撑。数据要素作为技术平台的支撑，驱动着技术平台的运转，而技术平台则凭借相应的数据资源创造出丰富的应用场景来满足政府、企业与公民的诉求。
政府数字治理能力的提升需要丰富的数据要素与技术平台的供给，而现实中却出现数据要素与数字平台双重闲置的情况。一方面，大量数据无法有效转化为治理信息，无法为政府决策提供支撑；另一方面，大量政务App、客户端的应用量、访问量持续低迷，不仅没有产出社会效益，反而浪费了大量的财力。
问题在于数据标准不一致，数据共享不充分、数据缺失等导致数据利用难。还有技术平台问题在于可用性和适用性不强，以及不必要的数字化。数字化需结合实际情况，考虑人口、年龄结构、业务性质和群众需求等特点。
数字技术的使用失灵
数字技术的发展与应用极大地提升了基层治理能力，并取得了丰硕的治理成果。但技术并不是万能的，它同其他治理手段一样，都会存在失灵的现象。
首先，数字技术具有不容忽视的安全问题。云端存储的公共数据增加了网络监管与数据保护的压力，敏感数据泄露和篡改风险存在。需要加强科技公司管理，保障政务数据安全。
其次，数字技术存在崩溃的风险。数字技术虽然强大，但仍有承载力限制。一旦系统崩溃，可能造成巨大损伤，如访问量过大导致系统崩溃影响市民出行。
再次，数字技术有潜在的使用“门槛”。数字技术应用要求基础条件与数字素养，对于不具备条件的人而言失灵。此外，数字技术对政府、企业和公民的赋权存在不均衡，可能导致数字寡头统治与数字利维坦风险。
量化民生：以民生福祉为导向，建立数字评价体系
利用数字工具进行基层治理的目标是增进民生福祉，满足人民对美好生活的向往。需要避免只关注数字指标而忽视民生导向。数字化转型的目标是推进政府治理现代化，提高人民群众的幸福指数。要将量化数字政府建设成果建立在量化民生的基础上，关注群众需求和福祉。同时要重视数字基础设施建设、数字工具应用与治理水平提升、公共服务优化的结合。
数字管理通过获取结构化数据来实现实时、精准施策，但容易忽视非结构化数据和现实情境的社会价值。目前评估主要依赖结构化数据，导致考核结果扭曲，数字治理脱离基层现实。因此，需要建立科学的数字治理评价指标体系，同时加强技术执行者的公共服务意识培育，避免过度依赖数字工具导致治理异化。
用好工具：以正确认知为引领，助力基层减负纾困
利用数字工具需正确认识其优势，并恰当建设和使用。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出了任务和施工图，要统筹推进各行业各领域政务应用系统建设，实现集约、互联、协同。基层政府应避免重复、无效建设，发挥数字工具打破时间和空间限制的技术优势，加强上下联动和部门协同，提升政府效能和公共服务供给。
然而，需要注意数字技术的两面性，既能赋能也能负能。在数字技术嵌入治理中，需要合理结合数字技术与科层逻辑、社会特征，避免赋能异化。因此，在治理中使用数字工具时应明确后果，发挥优势、避免弊端，倡导有益和发展潜力的数字化，摒弃不必要的数字化。建议降低成本、减轻负担、提高效能。追求治理成本降低，将数字化建设成本转化为政府效率和社会效益。追求减轻数字化负担，规范数字技术使用，整合优化政务平台，清理不合用的工作。追求提升治理效能，根据实际情况建设和使用数字工具，提高基层治理效能。
转变理念：摒弃错误治理理念，正确对待数字工具
先进治理技术必须与先进治理理念相匹配，否则可能导致数字工具的错误使用。首先，摒弃技术至上主义和技术保守主义。认识到数字技术并非万能，有固有缺陷，只在特定情境中发挥作用。警惕数据安全问题，认清数字工具的限度和效果。同时，不要过分排斥数字工具，要认识到其优势与长处。以辩证、发展的眼光看待数字技术的机遇与挑战，并不断改进数字工具，发挥其优势。
其次，坚持数字技术的服务导向。数字治理的核心是满足政府治理和群众需求，提升基层群众的幸福感。数字工具的建设和使用要以群众需求和工作需求为导向，杜绝无效、不必要和形式化的数字化，最大限度地发挥数字化的红利，实现便民利民的效果。
最后，树立数字技术更新理念。社会环境和治理要求不断变化，解决既有问题后，新问题会接踵而至。数字工具的使用不能僵化，而应灵活应变。优化应用场景以适应现实需求，修复技术缺陷以防止失效。同时加强数字治理人才的引进和培养，建设完善的数字治理团队。
改革探索：在实践中完善数字治理模式，探寻科层与数字的融合之道
数字化时代的政府治理融合了科层制治理和数字治理两种模式，各自有效度和限度。若数字治理过度入侵科层制治理，则会带来技术异化或技术专制的风险。若科层制治理过度入侵数字治理边界，则会削弱数字治理效能，使其成为科层治理的附庸。同时，要避免两者叠加产生新的治理难题。
因此，应探索“科层为体，数字为用”的政府治理模式，充分利用数字治理优势补充科层治理的缺陷，并借助科层制框架为数字治理搭建平台。要深度融合数字治理与科层治理，依靠完善顶层设计和广泛改革探索。在实践中不断提高对两种治理方式的认知，充分发挥科层制支撑作用和制度优势，利用数字工具提升政府效能。
科层治理与数字治理相融合的过程是推动政府治理体系和能力现代化的改革探索。这个过程既不是单纯数字技术嵌入政府治理的过程，也不是政府被迫迎合数字化的权宜之计，而是技术采纳和制度革新兼具的过程。数字化转型需要技术推动和制度革新相结合，仅依靠技术驱动而缺乏组织和制度的配套是不足以满足转型需求的。在数字化转型中，政府需要进行组织和制度上的革新，信息技术和组织、制度的相互调适和融合才能解决挑战。政府治理数字化转型的关键是改革政府结构，而不仅仅是技术问题。
04
结语
在数字化背景下，以数字化加快推动政府治理现代化已成为基层政府重塑治理结构、强化治理能力、提升治理水平的现实路径。应认识到，数字治理不仅是用数字技术工具处置公共事务，而是数字技术与基层治理逻辑深度嵌合的过程。数字技术与政府科层体系、社会结构、文化理念等交互作用，最终影响治理结果与效能。在基层数字治理中，要明确技术优势与局限，考虑技术执行环境对数字技术的影响。除了正确使用数字工具，还需通过制度建设、思想文化建设、基础设施建设为数字技术创造社会价值并防止执行异化问题。
数字悬浮是对数字治理不能满足基层实践需求的批判性思考和基层数字治理异化现象的总结。在数字政府建设中，各类数字工具应用于政府治理，但也出现了"伪数字治理"、"数字负担"、"数字形式主义"等现象，引发了关于数字治理的抱怨和质疑。从根本上看，这是因为数字技术未真正解决基层治理问题而悬浮在基层之上。
因此，要实现有效的数字治理，关键是消除这种悬浮状态。政府数字化建设的核心目标是通过数字技术赋能增强政府治理现代化水平，解决基层社会问题，提升人民群众生活品质。基于此目标，在瞄准"民生福祉"的情况下，明确数字异化现象特征和生成逻辑，并提出对策建议，有助于为政府探索数字赋能背景下的公共事务治理提供经验借鉴。
因篇幅限制，本文有部分删减。
内容来源：[1]范炜烽，白云腾.何以破解“数字悬浮”：基层数字治理的执行异化问题分析[J].电子政务，2023(10):59-70.
