本文来自微信公众号“数字经济杂志”，作者/杨田力。
一、全球数字经济规则构建的特点
（一）全球数字经济规则搭建加速
虽然发达国家和发展中国家数字经济发展水平有所差异，但均在全球数字经济规则制定中扮演重要角色，并通过签署自由贸易协定（FTA）的方式共同推动数字经济规则不断完善。当前，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）、《美日数字贸易协定》（UJDTA）等成为全球数字经济规则体系中影响力较大的协定。《全球数字经贸规则年度观察报告（2022年）》显示，2012年以来，超过90%的服务贸易协定中包含数字贸易条款或专章；2019年以来，部分国家签署数字经济和贸易合作专门协定，数字经贸协定数量超过服务贸易。此外，各国共同在世界贸易组织（WTO）框架下稳步推进全球数字经济规则谈判，为解决电子商务领域出现的新问题、新分歧寻找最大公约数。截至2023年2月，WTO电子商务议题多边谈判参与方共有89个，占成员总数的54.3%，其贸易总额占全球90%以上。
（二）跨境数据流动等数字经济核心议题规则主张分歧明显
跨境数据流动、数字关税、数字知识产权是当前各国参与数字经济规则制定时关注的核心议题。但是，由于发展理念不同，数字经济发展水平不一，发展中国家和发达国家间在相关议题上立场明显不同。尤其是在跨境数据流动这一国际贸易规则的核心议题上，主要国家和地区尚未达成共识。美国支持境外数据流入，为Facebook、Google和苹果等互联网巨头的业务发展创造良好条件，却严格限制本国境内数据流出。欧盟支持数据有条件开放。欧盟2018年5月颁布了《通用数据保护条例》（GDPR），致力于消除欧盟境内数据跨境流动障碍，推动数字单一市场建设，而对欧盟和欧盟以外国家间的数据流动则持谨慎态度。中国在确保维护国家安全、保障公共利益的基础上支持数据跨境自由流动。
（三）数字经济规则呈碎片化特征
由于数字经济处于快速发展变化之中，数字经济治理诉求不断调整，各国对数字经济规则部分议题的理解存在差异，利益诉求明显不同。因此，当前数字经济规则零散孤立，呈现碎片化特征，主要表现为以下四个方面：一是由于数字经济规则的完善程度和数字经济的发展水平高度相关，因此发展中国家和发达国家数字经济规则的完善程度不一。二是数字经济规则议题涉及电子商务、数字支付、大数据、人工智能等，各国围绕各领域均展开规则制定，导致数字经济规则繁多。三是即使针对同一领域，各国签署的不同FTA作出的规定也不一致。比如，RCEP、CPTPP、DEPA均规定不得限制数据跨境流动，但DEPA沿袭了CPTPP更高标准的数据流动规则，对跨境数据自由流动的例外情形要求较RCEP更苛刻。四是当前主要数字经济规则多为区域性协定，全球性的数字经济规则体系和治理框架尚未成型。
二、中国参与全球数字经济规则制定的必要性
（一）维护中国数字经济发展的必然要求
当前的国际规则主要由西方国家制定，中国在多数规则中缺乏话语权，阻碍了国际竞争力提升。中国在新一轮技术革命中优势突出，数字基础设施完备，数据资源丰富，拥有潜力巨大的数字经济市场，必须把握机遇，在全球数字经济规则尚未完善的情况下主动作为，积极参与规则制定，提高在数字经济领域的规则影响力，在新一轮规则重塑中争取更大的话语权，营造良好的数字经济治理环境，将技术优势、市场优势与规则优势紧密结合，推动数字经济跨越式发展。
（二）扩大高水平对外开放的必然选择
党的二十大报告明确，要“推进高水平对外开放”，并将“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”作为“推进高水平对外开放”的重要举措之一。这是党中央在科学研判国内外发展环境的基础上作出的重大决策部署。制度型开放是高水平对外开放的核心指向和有力抓手，中国已在扩大商品、生产要素流动型开放上取得了举世瞩目的成就，需继续向制度型开放这一更高一级的开放形式过渡，使商品和要素流动更加自由。参与数字经济规则制定是推进制度型开放的优先选项和关键路径，中国应以更积极的姿态参与全球数字经济规则制定，引领高水平对外开放，推进高质量发展。
（三）推动数据要素价值加速释放的有效路径
数据是数字经济时代创造私人价值和社会价值的关键资源。当前，全球数据规模高速增长，数据要素展现出对数字经济的明显驱动作用。但是，“数字鸿沟”阻碍全球数据要素价值的释放。
联合国贸易和发展会议（UNCTAD）《2021年数字经济报告》显示，中美两国拥有94%的人工智能初创企业资金，拥有全球最大数字平台市值的90%，然而，最不发达国家23%的人口无法访问移动宽带网络。在数据要素对经济发展贡献日益提升，但全球“数字鸿沟”继续加深的背景下，迫切需要制定符合不同数字经济发展阶段国家需求的数字经济规则，提升各经济体在全球数据价值链中的参与度，促进世界经济增长。中国参与全球数字经济规则构建，将有助于在交流互鉴中提高中国数据治理能力，探索出一条中国特色的数据治理路径，激发国内数据要素活力和经济增长潜力，为全球经济复苏提供动力；同时，与其他国家共同推动全球数字经济规则完善，平衡不同数据要素禀赋国家间的收益分配，使数据要素与土地、劳动、资本等传统生产要素，产生更大的价值溢出效应，更好地赋能全球经济发展。
（四）完善全球数字经济治理水平的必然趋势
当前，全球数字领域规则零散孤立，数字经济治理框架尚未成型，数字壁垒高筑，“美式模板”和“欧式模板”影响力较强，发展中国家在数字经济规则制定中声小力微。中国是最大的发展中国家，是全球治理的重要参与者与推动者，参与全球数字经济规则构建有助于充分表达发展中国家的诉求，维护发展中国家的利益，推动发展中国家更深入融入全球化和国际分工合作，释放增长潜力。
中国始终践行“共商共建共享的全球治理观”“坚持对话而不对抗、拆墙而不筑墙、融合而不脱钩、包容而不排他”，追求公平正义。参与数字经济规则制定有助于推广中国理念，为数字经济有序、健康发展创造良好的国际环境，使现行国际规则体系更加公平、包容、正义，更适应当前经济全球化发展的要求。
三、中国参与全球数字经济规则制定面临的挑战
（一）繁多的数字经济规则“朋友圈”弱化中国规则优势
各国基于自身数字经济发展情况和诉求，加快签署多双边数字经济协议，逐步构建起符合各自需求的数字经济规则“朋友圈”。日本、加拿大、澳大利亚、智利、新西兰、新加坡、文莱、马来西亚、越南、墨西哥和秘鲁于2018年3月8日签署CPTPP，11个成员组成亚太国家之间的自由贸易区，促进区域内数字贸易繁荣。欧盟GDPR设立数据跨境自由流动白名单，提升与“伙伴”间数据流动的自由度。东盟成员国2018年年底签署《东盟电子商务协定》（AAEC），推动东盟数字一体化进程。美国通过签署《美墨加三国协议》（USMCA）搭建美国、墨西哥、日本之间的数字贸易关系网，通过签署UJDTA拉紧与日本数字经济伙伴关系。
中国签署的多双边数字经济协议数量有限，尚未建立起稳固广泛的数字经济规则“朋友圈”。已签署的21个FTA绝大部分不包含单独的电子商务章节。中国虽然积极主动要求加入CPTPP、DEPA等高标准协定，但目前还处于谈判阶段。总体来看，中国当前对全球数字经济规则机制设定影响有限，有待进一步融入全球数字经济规则体系。
（二）中国参与全球数字经济规则制定的“硬实力”和“软实力”有待进一步提升
《中国数字经济发展报告（2022）》显示，2021年，中国数字经济规模达到45.5万亿元，同比名义增长16.2%，高于同期GDP名义增速3.4个百分点，占GDP比重达到39.8%，数字经济在经济高质量发展中的地位越发稳固、支撑作用持续显现。虽然中国数字经济蓬勃发展，但数字经济发展核心技术存在短板。在操作系统、高端芯片等关键领域创新能力有所欠缺；农业、工业等传统产业数字化转型滞后；区域间、行业间、群体间数字鸿沟依然存在。以上问题影响中国数字经济发展进程，难以为中国形成可在世界范围内推广复制的数字经济治理经验提供更坚实的支撑。
中国目前尚未形成系统的数字经济规则体系，数据资源管理缺乏健全的法规标准体系、数字科技创新政策成效不高、传统统计监测体系不适用、国际合作规则和工作机制不够健全等问题依然存在，不利于充分将庞大规模的数据转化为经济社会数字化发展的强劲动力。在部分议题的规则完备程度上，中国与美国等国家存在差距。比如，在数据隐私保护方面，行业自律意识不足，导致出现用户隐私泄露、泄露后难以补救、不易定损等问题；在跨境数据流动方面，中国虽然出台了一系列法律，但数据安全规则体系与欧美全面完善的数据战略设计相比，仍有很多可优化之处。中国自身数字经济规则建设经验不足、自身数字经济治理能力有限可能导致中国在规则竞争中处于劣势，一方面难以充分释放数据要素红利，另一方面弱化规则话语权。
（三）各方利益诉求不一提升规则协调难度
当前，全球数字鸿沟短时间内难以弥合。国际电信联盟（ITU）发布的《2022年全球连通性报告》显示，世界上三分之一的人口尚无法连接互联网。联合国亚洲及太平洋经济社会委员会（ESCAP）发布的《2022年亚太数字化转型报告》显示，在南亚，32%的用户仍然使用基本的2G手机，还有10%的用户使用3G设备。数字经济发展水平不同导致各方数字经济规则制定原则不统一。数字经济发展基础好的国家倾向于进一步降低市场准入门槛，提高数据等要素流动性。发展基础较差的国家则更关注保护数据生产要素、加强数字安全监管等议题。美国、欧盟、中国等主要国家和地区在数字经济规则方面主张不同也增加了各国政策协调沟通的成本。因此，中国在全球数字经济规则制定过程中，会面临多方难以达成共识的局面，需要在坚持开放、共享、包容原则的基础上，运用更多智慧维护自身利益，兼顾他国合理关切，推进全球数字经济规则完善，使数据要素收益分配结构更加合理，驱动全球数字经济发展。
四、中国参与全球数字经济规则制定的路径
（一）筑牢数字经济发展根基
数字经济发展是数字经济规则不断完善的前提条件，数字经济规则为促进数字经济发展而存在。因此必须夯实数字经济发展基础，通过推进数字经济发展倒逼数字经济规则完善。
一方面是夯实数字经济发展所需的数字基础。计算机技术、通信技术、大数据技术决定了数字经济发展的方向和层次，这三大技术是数字经济发展的主要依托。必须巩固已有技术优势，持续提升数字技术自主创新能力，摆脱关键领域被“卡脖子”现状，塑造数字技术竞争新优势，为数字经济发展提供坚实的基础性保障。
另一方面是推进数字产业化和产业数字化，提高全要素生产力，推动社会生产力发展和生产关系变革。数字产业化和产业数字化紧密相连，相互交织、促进、影响，共同推进数字经济与实体经济深度融合。必须推动人工智能、物联网、量子计算等新兴产业发展，提升数字产业内细分领域间分工协作水平，打造具有国际竞争力的数字产业集群。在制造业、服务业、农业等领域推广数字技术，推动产业模式升级变革，使数据要素进一步融入生产、分配、流通、消费各个环节，激发数字经济内生动力。
（二）完善数字经济治理体系
一方面，中国需在国内建立起完善、运转高效的数字经济规则体系，形成数字经济治理“中国范本”，提高中国在全球治理体系中的影响力。比如，建立“政府+市场”的制度体系，提升数字经济管理能力。政府应通过健全法律法规，对数字经济行为作出规范、约束，明确企业行为边界。建立数字经济监管机构，完善监管机构职能，对数字经济企业加强监督、审查、管理。鼓励企业积极接受监管，建立自律机制，自觉合规经营，防范风险，保障用户合法权益，履行社会责任，维护公平竞争的市场环境。
另一方面，推进数据流动等重点领域的国际规则监管协调。一是创新探索便利化的数据跨境流动安全管理机制，促进数据跨境安全、有序、自由地流动。二是通过签署新的FTA或升级已有的FTA，探索在FTA中分阶段纳入数据自由流动规则。三是探索其他参与数据规则监管协调的路径，比如，推动数据跨境流动多双边协商，继续推进“数字丝绸之路”合作谅解备忘录签署，在更多的多双边合作文件中纳入数据跨境流动相关议题。
（三）兼容对接国际数字经济规则
一是推进已有数字经济规则落地。落实RCEP中电子商务章节的规定，推进无纸化贸易、电子认证和电子签名等规则落地、加快推进数据的要素化流动和价值化演进；推进保护线上消费者权益规则落地，在促进数据要素有效使用的同时推动数字经济规范发展。
二是加快加入CPTPP和DEPA步伐。全面深入分析CPTPP、DEPA条款，明确国内改革方向。充分发挥自贸试验区先行先试的作用，支持自贸试验区率先对标CPTPP、DEPA等高标准协定，建立与国际高标准经贸规则衔接适应的规则体系、管理标准等制度体系。与CPTPP、DEPA成员开展坦诚、广泛、深入的正式、非正式交流沟通磋商，尽快满足CPTPP对扩容的协商一致要求，同时通过构建或升级与CPTPP成员之间的FTA，减少加入阻力。
三是学习于我国有利的经验。在制定国内数字经济相关的法律和制度时，参考欧盟、美国的治理方式，借鉴对我国有利的治理规则。比如，欧盟在数据开放、监管规范平台行为、反制跨国垄断、维护数字安全等方面积累了丰富经验。中国可以欧盟为样板，借鉴经验为我所用，制定适合中国数字经济发展的制度体系，规范数字市场行为，提升数据要素活力，保障数字安全。
（四）引领数字经济规则建构
中国是多边贸易体制的坚定维护者，应继续积极参与联合国（UN）、二十国集团（G20）、金砖国家（BRICS）、亚太经合组织（APEC）、WTO等多边机构的数字经济领域的议题谈判，适时提出中国方案。当前，全球数字经济发展鸿沟依然明显，处于不同发展阶段的国家对数字经济规则的需求不尽相同。中国作为数字经济大国及最大的发展中国家，应在数字经济领域规则谈判中积极协调各方分歧，扩大共识，避免过度追求高标准反而制约广大发展中国家利益，推动建立符合各方多元利益的数字经济规则体系，营造公正合理透明的数字经济发展环境，应对好数据流动与价值转换的难题，让数据要素红利汇集各方。
中国应通过“数字丝绸之路”建设，提升规则共建水平。加强与共建国家数字经济战略对接和数字治理规则协同，共同推进全球数字经济规则完善，建立公平普惠的国际数字经济公共空间，尤其要加强建立国际数据安全和保护合作机制，推动数据要素的国际化、规范化流通，推动数据价值共享，更好释放数据要素潜能。
