本文来自厦门市自然资源和规划局。
3月23日，自然资源部印发了《关于加强国土空间详细规划工作的通知》(自然资发〔2023〕43号，以下简称《通知》)，对当前阶段详细规划工作作出总体部署。《通知》的印发是自然资源部贯彻党的二十大精神、深化“多规合一”改革、落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)的重要举措，也是首个具体指导详细规划工作的部文件，为推动详细规划改革指明了方向和路径，意义重大、正当其时。
“面向高质量发展的空间治理”是国土空间规划体系构建的责任和使命。作为承上启下、面向管理和实施的详细规划，如何以数字化转型赋能高水平的国土空间治理，是新时期国土空间规划改革的关键。《通知》提出“要加快推进规划编制和实施管理的数字化转型”，明确数字化转型是推动详细规划改革的重要路径之一。
治理导向与数字化转型：双轮驱动的详细规划改革
数字化转型的详细规划，是新时期国土空间规划体系的重要组成部分，为详细规划的编制、审批、实施、监督全程提供技术支撑，是推动国土空间治理体系和治理能力现代化的有力支持，是提升空间治理能力、落实空间治理意图最直接的措施和工具。
数字化转型的详细规划是落实国家战略的必然要求。党中央、国务院高度重视数字中国战略，数字化转型已纳入国家战略。党的二十大作出“加快建设网络强国、数字中国”的战略部署。《数字中国建设整体布局规划》提出，建设数字中国是“数字时代推进中国式现代化的重要引擎”。在数字化时代，空间对象也发生了变化与演进，不再局限于单一维度的物质空间或社会空间，形成了数字化转型效应下的数字国土空间。在数字化转型的背景下，依托数字技术的智慧治理成为优化国土空间治理体系、提高国土空间治理能力的重要途径。《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》提出，“建设‘数字国土’，提升国土空间治理现代化能力”“建设全国国土空间规划实施监测网络”。2023年全国自然资源工作会议提出，“加快构建基于国土空间规划‘一张图’的数字化空间治理体系”，并纳入未来五年自然资源重点工作部署。通过高水平的空间治理推动治理能力现代化，是自然资源部落实国家战略的重要举措。
数字化转型的详细规划是国土空间治理的智慧化手段。国家治理体系和治理能力现代化是中国式现代化重要组成部分，也是全面深化改革的总目标。空间治理是国家治理体系的重要组成部分，规划与战略、财政、政策等一起作为国家治理的重要工具，国土空间规划体系建构就是要以提升空间治理能力为导向。作为“五级三类”规划体系中的重要一类，详细规划改革必须融进整个国土空间规划体系，也应该将强化国土空间的治理能力作为主要目标导向。借助数字化转型，构建新型国土空间治理的手段与方法，提高详细规划的空间治理水平。
数字化转型的详细规划是国土空间规划的全过程智能化管理。新时代的国土空间规划是“可感知、能学习、善治理、自适应”的“智能规划”，数字化转型为国土空间治理注入了新动能，也是国土空间智慧治理和治理创新的重要途径。治理导向与数字化转型双轮驱动下的详细规划改革，在改革目标导向上必须以提升空间治理能力为导向，在改革方法则必须突出数字化转型，依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”系统，按照统一的规划技术标准和数据标准，将治理秩序融入详细规划编制、审批、实施、监督全过程，推动国土空间全过程、智能化数字治理，以数“治”化的详规，推进中国式的国土空间治理现代化。
厦门的实践与探索
1.以数字化“一张图”为基础，架构国土空间详细规划体系
详细规划是国土空间规划体系的重要组成部分，详细规划“一张图”是指导实施、要素保障的重要基础。
《通知》明确详细规划是实施用途管制和进行各项开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据，强调了详细规划的法定地位和重要作用。详细规划要在总体规划统筹和综合平衡相关专项规划的空间需求基础上，将上位规划的目标定位、空间战略、底线管控要求向下传导和深化落实到各规划单元。《通知》强调了规划传导的重要性，并明确指出规划单元是落实规划传导的载体。这对正在开展的市县国土空间总体规划工作提出了以单元传导落实总规要求，详细规划成为国土空间规划体系构建的落脚点。
厦门按照“四统一”要求，不断夯实国土空间基础信息平台统一平台定位，拓展完善“一张图”系统功能应用，形成一个国土空间资源数据库与现状一张底图、规划一张蓝图、业务管理一张图、社会经济一张图相互融合的“一库四图”国土空间数据底座(图1)。制定《厦门市国土空间规划“一张图”信息入库管理办法》等技术标准与规则，从详细规划层面保障国土空间规划“一张图”的准确性和现势性，为详细规划改革做深做实奠定坚实基础。依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统(以下简称“‘一张图’系统”)，着力创新详细规划编审管方式，在完成国土空间数据底座建设的基础上，初步建立包括编制技术、管理审查、政策法规和实施监督的国土空间详细规划体系(图2)。
从空间传导、管控行为和管控规则方面创新详细规划管控方式。在单元划分上强调治理导向，按照全域覆盖原则，衔接镇(街)和社区行政区划，开展详细规划单元划分优化工作。改变以功能边界为主导单元边界划分模式，强化与镇街和社区行政边界衔接的多层次单元划分，有利衔接基层治理事权，便于公共设施落地，兼顾社会经济统计数据的行政单元特征，为详细规划实施监督和监测评估奠定基础。
2.以提升空间治理能力为导向，分层分类精细化构建详细规划“一张图”
《通知》提出详细规划包括城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划及风景名胜区等详细规划类型，鼓励各地结合实际探索其他类型详细规划。这就需要以“一张图”系统为基础，做好既有详细规划的评估，因地制宜划分不同单元类型，创新编制分层分类的详细规划，制定地方技术标准，形成详细规划“一张图”。
厦门坚持以提升空间治理能力为导向，创新编制详细规划，分层分类精细化构建详细规划“一张图”。厦门提出划分城镇单元、乡村单元、特殊管控地区、海域单元等类型。城镇单元在原控规的基础上，探索详细规划的精细化编制，融合城市设计、城市更新、地下空间和市政交通详细规划内容；乡村单元详细规划聚焦传导和管控，按照设施共建、生态共管、产业共生的导向，以成片成流域的多个行政村作为一个单元编制乡村单元详细规划，突出法定性。对城镇开发边界外的风景名胜区、自然保护地、海域等特殊管控区，编制特殊管控区详细规划，探索生态保育、景观保护、景村融合等新方法；试点编制海域单元详细规划，完善海域分区并明确用途管制要求，细化落实海岛管控、海岸线管控要求；在海域详规与近岸陆域详规的的编制中，深化陆海统筹要求。
在统一技术导则和数据标准方面，厦门制定了“1+N”的国土空间详细规划编制导则，即《厦门市全域国土空间详细规划编制总则》《厦门市城镇开发边界内详细规划编制导则》《厦门市乡村单元详细规划编制导则》《厦门市特殊管控区详细规划编制导则》等；制定了《国土空间规划制图规范、数据库建设规范与数据汇交标准》等，覆盖了总体规划、专项规划、详细规划、村庄规划等类别的制图规范和数据标准。技术导则和数据标准是详细规划的基础工作，可“根据单元类型精准实施详细规划管控措施”，分层分类对详细规划进行标准化、数字化转译，逐步形成详细规划现状“一张底图”和规划“一张蓝图”，并纳入“一张图”系统进行管理。
3.推进详细规划的要素全覆盖、管理全周期和行为全管控，实现数“治”化的详规
《通知》明确详细规划要从技术文件向制度设计和公共政策转型，应在调查、确权、规划、建设、更新等自然资源全生命周期管理过程中发挥核心作用，详细规划向实施治理不断深化。这就要求详细规划要增强对全要素的覆盖和全空间行为的管控，国土空间基础信息平台也需向覆盖详细规划的全周期管理转型，实现数“治”详规。
厦门在详细规划改革中，综合考虑自然资源的不同状态和阶段，注重覆盖保护、开发、利用、修复等自然资源全行为的管理，开展三维一体的数字化管控体系建设，推动立体空间全要素数据调查、建库和平台建设等工作，初步实现数字化管理从“重保护开发利用”到覆盖整治、修复等各类空间行为管控。以国土空间信息平台为依托，开展全要素、全周期的土地开发潜力评估等工作，以优化土地资源配置，加强要素保障，并完善生态空间、村庄田水路林等生态修复与国土整治的政策设计；对于需要加强历史文化保护和微更新的老城区，依托平台数据库明晰保护和更新要求，辅助规划设计，生成详细规划附加图则；对相对稳定的建成区，完善平台对社区生活圈系列指标的监测评估，深化详细规划编制中对社区规划的研究等。通过探索统筹配置全要素、全空间行为管控和全周期管理，将过去的静态蓝图式的“技术图则”转变为动态深化、“时空反馈”式的治理型规划。
4.强化详细规划的实施治理能力，深化“多规合一”改革
《通知》提出以各类调查、确权登记成果为基础，按照体检评估规程内容，深化不同层面的体检评估，提高详细规划的针对性和实施性，各地要启动实施层面详细规划的编制工作。新时期的详细规划不再是被动的技术规划和规划许可，而是主动嵌入到城市建设过程、强化与城市治理联动的实施治理型规划。
厦门集成“多规合一”改革优势，以“一张图”系统和国土空间基础信息平台为载体，将详细规划衔接“5-3-1”规划实施传导体系。通过编制国土空间近期实施规划、三年行动计划和年度实施计划，将所有项目都纳入“一张图”系统(图3)。在详细规划中强化项目生成策划，按照空间发展战略，基于规划单元评估，主动生成策划项目。以单元详细规划评估为基础，开展社区生活圈体检评估，探索实时体检。同时，紧密围绕规划实施监督、监测评估等工作，健全实时体检评估等监测评估指标体系，探索“一张图”系统对详细规划实施的监测评估预警应用场景建设，持续强化详细规划的闭环管理和实施治理能力。以信息平台为载体，便于详细规划全过程各个部门和利益主体的有序信息交流和意见表达。
《通知》已经为详细规划改革做出顶层设计并指明改革路径，下一步，厦门将在自然资源部的指导下，以“切实提高城市规划、建设、治理水平”为根本出发点，将推动国土空间规划向数字化转型摆在优先位置，搭建应用场景、加强数据治理、构建纵横互联的时空网络、加强科研支撑、完善政策标准体系、构建开放生态、强化数字化发展安全等方面着力，进一步提升详细规划的数“治”能力，助力中国式国土空间治理现代化。
