本文来自微信公众号“中国信通院CAICT”，作者/辛勇飞。
近日，工业和信息化部出台《电信领域违法行为举报处理规定》（以下简称《规定》）。《规定》以规范电信领域违法行为举报处理工作，维护电信市场秩序，保护电信用户合法权益为主要目的，完善了电信主管部门行政执法程序，为电信领域举报事项规范高效处理确立法律依据，有利于提升电信主管部门的履职效能和执法水平，是电信领域法治政府建设取得新进展的又一标志性成果文件。
一、《规定》完善举报处理程序，确立规范执法的法律依据
“程序是法律的生命形式，是法律内在生命的表现。”法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，严格规范公正文明执法是法治政府建设的重要内容。习近平总书记强调，执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。党的二十大报告要求，扎实推进依法行政，全面推进严格规范公正文明执法，完善行政执法程序。当前，处理公民、法人或者其他组织请求查处有关市场主体涉嫌违法行为的举报事项，是监管部门的一项重要履职工作，但缺乏统一法律规定予以规范。在法律制度上，《行政处罚法》确立了对违法行为实施行政处罚的基础性法律规范，但对于违法行为发现的重要来源之一——社会公众的举报，如何处理及其与行政处罚的衔接，并未规定。《行政诉讼法》第四十七条和《行政复议法实施条例》第十六条，就公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，原则规定了行政机关自收到申请之日起两个月或者60日内履职的要求，但并未明确具体实施程序。在实践做法上，社保基金、医疗保障、市场监管、证券、银行保险、住房城乡建设等领域相关部门制定了规范性文件，对各自领域的举报事项处理进行了不同程度的规定，做了有益探索。电信主管部门长期以来高度重视对电信用户等举报人提出的举报事项的处理，在举报事项受理、调查、办理、答复等方面积累了较为丰富的处理经验，但此前未有专门性执法依据，不同执法部门有时执法标准也不统一。
对此，《规定》落实《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》关于加强和完善行政执法机关处理投诉举报等制度建设要求，结合电信领域工作实际，厘清举报概念，细化举报事项受理、审核、调查、处理、答复、与行政处罚衔接、归档等程序要求，建立了电信领域举报处理的专门性规范，保障电信领域执法制度统一性和确定性，也为国家完善行政执法程序法律制度贡献电信领域的法治智慧。
二、《规定》明确举报的规范要求，确保举报权合法正当行使
“事不中法者，不为也。”全民守法是建设法治国家的基础。习近平总书记强调，要坚持把全民普法和全民守法作为依法治国的基础性工作，使全体人民成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》要求，强化规则意识，倡导契约精神，维护公序良俗，引导公民理性表达诉求。全民守法既要求企业等市场主体增强法治意识，履行法定义务，依法开展经营活动，保护消费者的合法权益，也要求社会公众树牢法治观念，自觉尊崇、信仰和遵守法律，依法办事，运用合法方式方法，在法治轨道上反映问题、表达诉求、维护权益。就违法行为线索向有关部门提出举报，是公民的一项权利，对公民举报作出处理是监管部门通过社会公众监督维护良好市场秩序、促进行业健康发展的重要方式。举报权合法正当行使与否，一端关系举报人个人合法权益能否得到应有保护，另一端关系行政管理秩序能否得到有效保障。近年来在消费市场等领域，团伙化、专业化、规模化、程式化等非正常方式举报乱象时有发生，不仅影响了举报功能的正常发挥，也对市场秩序、执法和司法秩序产生干扰。这除了与个别人员存有不法意图、滥用权利等因素有关外，还与举报权行使缺乏具体法律规范、无专门规则可依有关系。在电信领域，通信技术高速发展，电信服务融入人们生产生活方方面面。面对海量用户和市场主体，保障好用户合法权益和维护好行业健康发展秩序同样至关重要。举报的提出和处理作为当中的一环，确保在法律框架下运行对发挥好举报的本来作用也显得尤为关键。
对此，《规定》明确举报人提出举报的基本要求、提出举报的途径、举报与其他诉求表达途径的区分等规定，为举报人依法正当行使举报权提供了行为规范、划定了法律边界。同时，《规定》要求受理举报的电信主管部门按时限要求向实名举报人作出答复，内容包含认定的基本情况、处理决定及理由，也为实名举报人合法权益保障确定了法律基础。
三、《规定》重在严格规范执行，需要准确理解和加强协同
“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”习近平总书记强调，推进法治体系建设，重点和难点在于通过严格执法、公正司法、全民守法，推进法律正确实施，把“纸上的法律”变为“行动中的法律”。执行好法律的前提是对法律条文的准确理解。目前我国尚未有关于举报处理的统一性法律规范，其他领域不同部门规范的侧重点也各异。社保基金等领域规范较为全面规定了举报范围、接收和受理、办理、归档和报告、保障措施、法律责任等内容，医疗保障、市场监管、银行保险、住房城乡建设等领域规范则就举报处理重点程序环节作出原则要求，安全生产、证券等领域规范还对举报奖励作了重点规定。在电信领域，基于电信主管部门长期以来行政执法活动积累的经验总结，根据电信领域行政执法的实际情况，参考其他领域的相关规定，《规定》作出的制度设计，特别是创新性制度规定，体现了文件制定者对法律制度建设的匠心思考，也对文件执行者严格贯彻落实提出了更高要求。
一方面，需要准确把握《规定》重点条文，尤其是新制度的内涵。例如，《规定》对举报事项的受理和不予受理条件作出详细列举，这是把好举报“入门关”的关键，要正确理解各项条件之间的层层法律逻辑关系，对应举报材料，逐项比对。其中，是否具有具体的违法事实或者证明违法事实所必需的相关证据，要根据个案处理原则确定；对于是否属于同一事实的重复举报，还需要尽到检索查找的职责。又如，《规定》要求受理举报后，对举报材料进行审核，并区分作出四类不同的处理，这是《规定》的一项重要机制创新，意在实现举报事项的分流办理，有利于提高执法效能。在执行中，需要根据举报材料情况准确确定适用的情形，如果仅通过举报材料无法得出结论，还需核实举报线索有关事实，则是应调查尽调查，进行后续查处工作。
另一方面，需要加强《规定》不同程序或机制衔接，推进执法协作。一是在执法职责上，举报以违法行为发生地的通信管理局处理为原则，但法律另有规定的从其规定；对跨地区或网络违法行为等可能涉及多个违法行为发生地的情况，需要按照管辖规则做好管辖协调，确定适当的管辖部门；如果发现非本部门职责，及时告知举报人或者规范移送其他部门。二是在执法事项上，需要准确甄别举报事项与政府信息公开、行政复议、行政许可、检举控告等其他途径事项的不同，做好与电信用户申诉事项的协调处理。三是在执法结果上，对认定确有违法事实的举报事项，应当根据《行政处罚法》等相关规定，做好与行政处罚程序的衔接，依法立案和作出处罚或者不予处罚的处理决定。四是在执法效果上，《规定》制定目的的实现有赖于执法部门间形成执法合力，将条文转化为执法实践。现实情况千差万别，《规定》的执行需要通过宣贯培训、发布典型案例、印发执法标准等方式加大执法指导，执法部门间强化信息共享和协同配合，保证执法更加高效有力。
（作者：中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心主任辛勇飞）
