前言
所有过往，皆为序章。数字政府已然进入了下一个十年，「健康码」「随申办」会成为世界重新审视中国数字政府发展路径的窗口吗？
《2020联合国电子政务调查报告》7月10日正式发布，联合国每两年对全球193个成员国的数字政府发展进程进行调查，并发布调查报告。2020年报告的主题是：数字政府助力可持续发展十年行动。相比2018年报告，中国数字政府发展指数EGDI从0.6811提高到2020年的0.7948，排名比2018年提升了20位，升至全球第45位，其中作为衡量国家数字政府发展水平核心指标的在线服务指数OSI排名更跃升至全球第9位，同时上海在今年的城市在线服务指数LOSI排名中也并列全球第9位，双双达到「非常高」水平。我国在国家层面和代表性城市在线服务水平上达到「双9」高位，应该说既是中国全球影响力扩大背景下服务型数字政府建设获得的一种国际认可，也是多年来我国致力于发展「互联网+政务服务」战略的一种成果验真。
联合国网站2020年城市在线服务指数排名情况
而作为联合国专家组重点考察的城市之一，上海的高排名在我国总排名提升的过程中显然扮演了重要角色。联合国调查报告重点介绍了上海「一网通办」通过促进数据共享和再造业务流程，优化营商环境、提升用户体验的经验，以及政务服务移动应用和线上线下业务协同的做法。从2018年起，专家组首次对全球城市开展了评估，从地区分布、人口数量层面选取40个城市，围绕技术能力、在线内容、服务、互动参与等4方面水平进行排名，并于今年将评估范围扩展至100个全球性城市，上海排名挤进前10%，位居城市在线服务能力的「第一集团」。
「一网通办」作为上海首创的政务服务品牌，已两次写入国务院政府工作报告。「一网通办」总门户自2018年10月17日正式开通以来，个人实名用户已超过2921万，法人用户超过208万，平台接入事项2341个，累计服务人次超过21.87亿，累计办件量超过6042万件，「全程网办」能力达到84%，「最多跑一次」能力达到95%。在上海「一网通办」规划的「一平台、多终端、多渠道」的服务体系中，移动端「随申办」超级应用占据了重要的战略地位，其服务已全面覆盖上海市常住人口，平均月活超1000万；疫情催生的「随申码」经过长效演进，已经超越单纯的「健康码」上升为伴随市民工作、生活的随身服务码，在看病就医、交通出行等领域，为市民提供便捷服务，累计使用次数超过9亿次。
《2020联合国电子政务调查报告》上海「一网通办」案例介绍
在介绍联合国专家组对上海的考察情况时，上海市大数据中心副主任朱俊伟谈到，「最打动联合国专家组的，是‘一网通办’打通了线上与线下（O2O），考虑到了不同群体对政务服务的需求。」在他看来，这正体现了联合国「不让一个人掉队」的理念，也是上海「一网通办」相比部分发达国家「全程线上服务」模式的最大不同。而在联合国报告中，对「随申办」的定义正是「为1300万上海市民实现O2O融合‘一网通办’全服务的关键性渠道」。3年多时间里，上海市通过政策引领，从零开始将「随申办」打造成获得世界瞩目的一网通办「超级应用」，体现了上海作为中国对外开放灯塔和世界经贸文化桥梁的宽阔眼界和实干性格。
2017年年初，上海市人民政府印发《本市落实〈国务院关于加快推进「互联网+政务服务」工作的指导意见〉工作方案》提出「推动网上政务大厅向微博微信、移动终端、有线电视等延伸」，开始重视政务服务移动端的拓展；2019年4月，上海市人民政府办公厅印发《2019年上海市推进「一网通办」工作要点》，提出「深化移动端‘随申办’建设」，首次在政策中明确了「随申办」品牌；同年9月，上海市人民政府办公厅印发《「随申办」超级应用建设工作方案》，提出「按照‘一平台、多终端、多渠道’的思路，搭建‘一网通办’统一服务支撑平台……进一步提升对‘随申办’移动端的支撑，着力拓展‘随申办’移动小程序服务渠道，打造‘随申办’超级应用，提供APP、小程序等多渠道、广覆盖的移动服务」，对「随申办」的定位提升到一网通办「超级应用」的高度，并专门编写了「4.3开发‘随申办’小程序」章节，要求制定「随申办」小程序技术标准规范，各有关部门（协调范围包括几十个市级部门）根据小程序统一标准，进行业务系统适用性改造，将小程序作为「随申办」移动矩阵布局的关键组成部分。
通过一系列顶层设计的指引和各方共同参与打造「一网通办」政务服务大生态，上海从2017年度「省级政府网上政务服务能力」排在10名开外，到2019年度服务能力跃升至第2名，再到联合国调查报告中作为代表中国数字政府水平的典型案例并取得较高排名，实现了质的飞跃。在这个过程中，以「随申办」为代表的上海政务服务至少体现了三点不容忽视的重要价值。
1、成为以健康码为代表的中国数字治理新范式塑造全球影响力媒介
在联合国调查报告发布之前，上海移动政务服务已成为全球焦点。早在今年4月，中国疫情趋于可控而全球疫情开始急速升温的时期，美国CNN驻上海记者David Culver在一档节目中，向境外观众们介绍中国正在使用的健康码。David介绍了健康码如何收集信息、如何追踪密切接触者、出门时如何使用健康码。美国那边的连线主持人大呼：「不可思议！这个监测力度在美国显而易见是没有的！」而当时David Culver用于手机上展示的正是上海「随申办」移动端当中的「随申码」。实际上，在近几年的国内「互联网+政务服务」发展进程中，上海并不能算是独领风骚，如果总体考量近几年的综合发展水平，可以说浙江、广东、江苏以及贵州等省份相比上海还得略胜一筹。然而上海受益于其国际化大都市和世界金融中心的窗口地位，天然地更加受到世界瞩目，从而被当做中国数字政府发展水平的锚定器。这就跟外部世界评估美国的数字政府发展水平时，非常容易以纽约、洛杉矶等大都市的政府数字化水平为标杆一样，可谁又能想到在2019年Government Experience Awards中获得城市政府门户网站的头名却是美国加州河滨市呢？如果说出海成功拿下全球手机应用下载榜首的「抖音」成为塑造次世代中国商业和文化海外影响力的一面旗帜，那么令西方民众惊叹「东方魔都，在线防疫」的「随申码」则是打响数字化社会治理「中国方案」全球知名度的一张名片。显而易见的是，当全世界看到中国利用「健康码」取得很好的防疫成效后，挪威、以色列、新加坡、哥伦比亚、捷克、加纳等诸多国家纷纷效仿，引入「健康码」进行数字化防疫。
随申办支付宝小程序中申领的随申码
回到《联合国电子政务调查报告》，此报告由联合国经济与社会事务部公共机构与数字政府司组织撰写，是全球数字政府领域最具权威性的报告，也是各类营商环境、城市信用等全球性评估报告在数字政府领域的重要参考，例如就在联合国调查报告发布十多天之后，世界银行发布了《中国优化营商环境的成功经验：改革驱动力与未来改革机遇》专题报告，在此报告中世界银行认为，上海建立中国第一个「一网通办」总门户，为全国各地的改革做出了表率。「在‘一网通办’中，上海通过区块链、大数据和其它数字技术整合了全市范围内的跨机构政务服务，极大地提高了行政效率，并提升了上海的营商便利度。」专题报告推荐此为改革样本之一。其观点与《联合国电子政务调查报告》不谋而合，中国在世界银行《营商环境报告》中的排名从2018年的第78位跃升至2020年的第31位，并连续两年跻身全球改革步伐最快的前十个经济体之列。上海以「一网通办」体系为支点，撬动了世界对中国总体营商环境和政府数字化水平的价值判断，而「随申办」「随申码」则是这个对外展示的窗口当中最大的一抹亮色，这在中国当前面临的复杂国际政治局势和经贸环境下着实难能可贵。
2、推出人生事件细化与情形细分引领手机「一网通办」精细化趋势
从重点事项上网到「应上尽上」，从管理视角的按部门对事项分类到用户视角的按主题、场景分类，「互联网+政务服务」不断自我进化的脚步从未停歇。在当下这个阶段，各地普遍大力推动的改革是政务服务「一件事办理」，按照用户办事目的将所有相关事项进行全流程整合，实现更有实用价值的「一件事一次办」。在「随申办」上面，首批14个「一件事」当中，「医疗费报销一件事」等部分事项已正式上线，包括企业纳税缴费、新能源汽车专用牌照申请、军人退役、小孩出生、创新创业、涉外服务、企业职工退休、扶残助残、非上海生源应届普通高校毕业生落户、公民身故、医疗费用报销、廉租房申请、二手房交易登记和水电气等相关业务过户联办在内预计将于9月底前完成全部事件上线。「一件事一次办」体现的价值非常直观，例如以往开一家饭店，至少要涉及市场监管、酒类专卖、绿化市容、消防等4个部门6个审批事项，来回6次，提交31份材料，耗时58个工作日。如今，经过「一件事一次办」改革后，开一家饭店，只需跑一次，提交12份材料，10个工作日就能办结。
随申办支付宝小程序办事主题中的「人生事件」划分和一件事「智能引导」
然而「随申办」的创新并不止步于此，「一件事办理」的理念虽然十分有用，但是一个政务服务事项本身的办理条件就是比较复杂的，涉及多种情况和情形细分，当「一件事」对复数事项进行整合之后，事项与事项间的乘数效应将使「一件事」的实际情形和相应的办理条件与办理流程更加千差万别。因此如果只是简单地将事项进行堆砌而不做细化梳理和引导，对用户的实际办理体验提升将变得有限，甚至令用户茫然失措、无所适从。例如某省级政务服务网上的「公积金提取」，由于没有做情形细分，在办事指南的「所需材料」中，竟然列出了超过20种必要证明和材料，显然没有任何一种领取情形需要准备全量的20多种材料，这让用户看了简直无从下手。同时，在移动端办事一个难以避免的局限是屏幕空间有限，办事界面承载的信息总量必须尽可能压缩，如果不做情形细分剔除非相关内容，过量信息将填满和拉长整个界面长度，无论是浏览还是翻页都会极大降低用户体验。「随申办」为了避免上述情况，对办事主题和办事情形都进行了合理的细化引导。在「办事主题」上，随申办引入「人生事件」这个概念，为主题添加用户全生命周期的时间维度并进行最大化拆分，比如在政务服务平台上我們通常会看到「生育收养」这个主题，这其实只是按办事目的维度进行了一个粗略的划分，而在「随申办」上通过引入时间维度和以办事目的进一步做拆分后，我们则看到「产前」「产后」「收养」这三个独立入口，对用户办事的初级引导变得更加高效和精确；在「办事情形」上，随申办打造了「智能引导」这个亮点功能，相当于让用户先填写一张简单的调查问卷，通过多个维度筛选出同一件事下不同用户特定的办理情形，从而为用户展现相对应的办事指南、办事条件和办事流程，实现了一件事「千人千面」的个性化次级引导和精准办理，避免无效信息干扰用户决策和办理过程，伤害用户体验。以智政院的观察，上海和广东的政务服务平台是最早推出以情形细分对「办事流程进行再造」的省份，而随着各地「互联网+政务服务」的交流深入和创新互鉴，越来越多的省级政务服务平台开始出现类似的规划和设计。以「情形细分」为基础提升政务服务「一件事办理」的实用性和效率必将成为「一网通办」尤其是移动端办事精细化改革的一个新的着力点。
3、依托第三方渠道赋能移动政务服务平台增强办事体验与用户黏性
在「随申办」超级应用移动端矩阵当中，小程序不是一种可有可无的次要入口，而是和APP地位并驾齐驱的重要渠道。这不仅是因为小程序等第三方渠道依托背后支付宝、微信等超级APP的天量用户基数可以完成高效引流、拉新和促活，同时「随申办」在小程序端充分挖掘渠道本身的资源和能力实现差异化价值赋能，才是凸显随申办多渠道战略深谋远虑和敢于创新的「胜负手」。具体来说，随申办的「支付宝小程序端」具有一个「上海城市林」的应用，衍生于支付宝的「蚂蚁森林」，上海市民可以为这个专属定制的城市森林共同浇水，浇水成果将以上海市的名义为西部公益绿化事业植树造林为体现。不要小看这个应用，「蚂蚁森林」截至当前拥有4亿多的活跃用户，而「上海城市林」上线后已植树600余株，浇水超过9000万克，以每次互动浇水10克计算，用户已经产生了900万余次「浇水」行为，为增强「随申办」的用户黏性起到不可忽视的作用。「上海城市林」应用建立在支付宝的整个「蚂蚁森林」生态系统之上，属于支付宝小程序端专属功能。
随申办支付宝小程序「上海城市林」和「信用就医」
相比「上海城市林」增强用户黏性，小程序端的另一项功能体现的服务创新和用户价值更为显著，这就是「信用就医，无感支付」。当前有很多政务服务APP具备「互联网+医疗健康」的相关功能，比如线上挂号，电子医保卡，以及依托健康码长效拓展而来的一系列「码上就医」和基于区块链的电子病历应用等。但这些应用的价值往往体现在「诊前」和「诊后」两个环节，有一个很大的就医痛点仍然存在，这就是「诊间支付」的麻烦。在一次看病过程中，经常产生不同科室、不同类别的费用，导致患者往往需要在不同诊室、不同服务窗口之间来回穿梭、排队缴费，从而浪费了大量时间。「随申办」支付宝小程序的「信用就医」服务，则可以有效解决这个痛点问题，通过芝麻信用与花呗相结合，以线上自动扣款取代了线下排队缴费，让患者诊疗和缴费几乎可以实现同步，根除了「诊间支付」的症结。实际上早在2017年，支付宝就进行了「信用就医」的尝试，在上海复旦大学附属华山医院，芝麻信用满650分的用户，可在医院支付宝生活号「门诊服务」中选择「开通信用就医」，按照指示添加就诊人信息，就能得到1000元的花呗额度，用于在该院看病缴费。「信用就医」用户完成挂号预约后，可直接就诊、取药，每项检查过后，自动扣费。「信用就医」模式能平均节省60%的就诊时间，极大方便患者的同时，也给医院资金管理提供了支持。该院负责人介绍，「类似口腔科这种先看病、后缴费的诊疗项目，信用就医、自动扣款有效避免了逃费现象。」「信用就医，无感支付」很容易让我们联想到支付宝「飞猪旅行」推出的「酒店信用住」，即先入住，后付房费。这些「信用支付」应用，基于支付宝多年不断积累的用户信用体系的深厚积淀和依托其打造的金融支付体系，才能拥有良好的用户体验。例如，「随申办」APP端同样推出了「信用就医」功能，但其使用门槛是绑定特定几个银行的信用卡，不谈绑卡便捷与否，少数银行信用卡的用户范围显然无法与支付宝相提并论。因此，政务服务移动端如何「跨界」利用好不同第三方平台的强属性，比如支付宝的「信用」和「金融」，微信的「社交」，百度的「搜索」，美团的「生活服务」等，进行渠道特有价值的赋能，为「互联网+政务服务」提供用户规模、用户体验、用户黏性、用户关系链的拓展和提升，正在成为抢占移动政务服务创新桅杆船头的最新「脑洞」。
移动政务服务的蓬勃生长为中国百姓带来了社会治理和公共服务方面巨大的数字化红利，也成为中国在全球数字政府发展路径和创新风向中展示「中国方案」的最佳窗口。在国家新基建的大力推动和5G等新一代数字通信技术不断走向成熟的当下，进一步发展移动政务服务是以数字化推动中国治理体系和治理能力现代化的必然趋势，也是一个高性价比的选项。但是在这个过程中我们同样需要深刻审视数字化技术和数字化思维本身存在的一些固有缺陷和隐患，以免违背「互联网+政务服务」进行「数字造福」的初衷，落入「数字无为」乃至「数字作恶」。具体来说，需要注意以下三个方面。一是要警惕技术决定论的陷阱，在本次联合国调查报告当中，参评的100个城市，上海在「技术能力」方面排名第二，「服务」排名第十，「网站内容」与「互动参与」则分别排名第十二位与第十五位。「技术好，并不代表体验就好。」联合国调查报告专家组成员、复旦大学国际关系与公共事务学院教授郑磊认为，针对「内容」与「互动」方面的「短板」，上海需要在政府信息公开方面进一步提升，以信息公开推动互动参与，同时也要不断提升公民对公共事务的参与度。这是一种非常务实和客观的态度，新技术往往有一种「噱头」，使得很多数字政府决策者容易迷信「技术决定论」，认为「我们用了XX新技术，我们做出了创新，我们牛逼」，然而技术能力虽然是服务和应用创新的基础，但并非创新本身，围绕最终的用户体验，还需要服务的规划、设计、运维、运营等多维度共同发力支撑。如果一味追寻技术攀比，不考虑对公众的实际价值，就像苏联和美国在冷战时期的「军备竞赛」一样，付出巨大成本，劳民伤财，最后曲终人散，一地鸡毛。二是要警惕数字鸿沟的陷阱，虽然在某些统计口径之下，中国手机用户已超过13亿，但其中能够连接4G以上高速网络的占比多少，在这些人里能够熟练自主使用一个中等难度APP的占比又有多少……当我们一层一层「剥开洋葱」之后，会意识到「全民掌上办事」基本只是一种假象。我们作为「数字市民」乃至「数字原住民」，很少会主动去凝望横亘在我们和那些「数字边民」与「数字难民」之间的「数字鸿沟」，而这条鸿沟比我们想象的要深、要大。在新冠疫情当中，一名没有智能手机的安徽籍老年人出外务工，因为无法出示健康码，搭乘公共交通处处碰壁，无奈只能徒步千里前往目的地。国务院发展研究中心企业研究所副所长袁东明在《数字化转型与制度变革》一书中提到，「数字技术的扩散和渗透是不均衡的，我们在尽情享受数字化生活的同时，千万不要忘记在数字红利之外的一群人。要不断弥合各种数字鸿沟，充分实现数字经济的包容发展，让数字红利普惠全社会。」在移动政务服务领域弥补数字鸿沟，首先，要进一步普及移动数字化设备，既要普及「有没有」，也要普及「会不会」；其次，要提升移动政务服务的「无障碍服务」等级；最后，既要提供线上服务，也要补充足够的线下服务渠道和服务承载形式，实现服务的普惠。三是要警惕隐私和数据安全的陷阱，据相关报道，今年上半年有超过2.67亿Facebook用户信息和5.38亿条微博用户信息在暗网被非法出售，这也就不难理解为何我们日常接到那些莫名其妙的推销和诈骗电话。数字化时代，用户隐私和数据安全问题一直是困扰各方的「阿喀琉斯之踵」，而移动端的实时化、基于位置和强通讯属性的特征决定了其承载用户个人信息的维度更加多元和丰富，每一只智能手机都是网络犯罪分子跃跃欲试想要一探究竟的「潘多拉魔盒」。年初，四部委联合印发《App违法违规收集使用个人信息行为认定方法》，一批被认定过度收集用户信息并且不当使用的APP受到了严肃处理；7月，《数据安全法（草案）》经人大审议，为数据安全职能体系、应急处理机制和数据执法制度构建了框架。从今后的发展趋势看，用户数据的保管者对个人隐私等用户信息的监管不力或滥用行为面临的将不仅是公众和舆论的道德谴责，更是实实在在的法律问责。虽然政府在治理上的主体性使得公众对其掌握用户信息的疑虑要低于一些商业平台，但反过来也更加意味着政府在对待公民隐私和数据安全方面容不得半点马虎。因此对于移动政务服务平台的建设和管理者来说，首先，仍然要在收集用户信息的必要限度和以用户数据促进服务间谨慎地选择那个平衡点，而不是仗着政府身份就觉得过度收集也无伤大雅；其次，平台需要给予用户充分的选择权和知情权，比如用户协议需要具有更加明确的隐私和用户信息使用条款，以及设计用户信息分层授权获取机制以满足对隐私有不同强度要求的各类公众，可类比PC网站常见的Cookies授权选项；最后，平台需要对收集到的必要用户信息妥善保管，建立全面的隐私和数据安全体系，这不仅仅意味着要做好用户信息的前后台脱敏机制和使用更加强大的软硬件安全类产品来进行外部防范，同时也更需要合理设计内部数据安全监管机制，解决内部人员在利益诱惑下监守自盗的问题，防止「数据堡垒从内部被攻破」。
参考文献：
●联合国经济与社会事务部公共机构与数字政府司《2020联合国电子政务调查报告》
●新华社《看上海这家医院「信用就医」如何节省时间》《联合国调查报告：我国电子政务发展指数排名跃升至历史新高》
●解放日报《打通线上与线下，「不让一个人掉队」专家组成员详解上海「一网通办」经验为何被写入联合国电子政务调查报告》《全球城市电子政务上海进入前十》
●国家行政学院电子政务研究中心《联合国电子政务排名：中国排名近十年首次上升》《省级政府网上政务服务能力调查评估报告（2018）》《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告（2020）》
●网信中国微信号《中国数字化抗疫卓有成效推动全球抗疫合作》
●央视新闻《联合国调查报告：中国电子政务在线服务进入全球领先水平》
●中国上海门户网站《上海「一网通办」入选联合国经典案例电子政务全球领先》
●网信上海微信号《疫情「大考」下，上海是如何提升「两网」建设水平的？》《在上海找政府办事，95%都可以「最多跑一次」》
●上海徐汇微信号《徐汇首推政务服务「百宝箱」700余事项一机办理》
●新浪网《CNN记者给美国人科普中国健康码，主持人：不可思议！》
●上观新闻《世界银行「中国报告」推荐一网通办等改革样本，营商环境让上海更有竞争力》
●袁东明《数字化转型与制度变革——弥合疫情下的数字鸿沟》
●信息安全与通信保密杂志社《2020上半年全球重大数据泄露事件》
●The Center for Digital Government，《Government Experience Awards 2019 Winners Announced》
